財課件第九章

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1、單擊此處編輯母版標題樣式,單擊此處編輯母版文本樣式,第二級,第三級,第四級,第五級,*,第九章 預算與預算管理體制,第一節(jié) 國家預算,第二節(jié) 預算管理體制,第一節(jié) 國家預算,一、預算的分類,預算是政府的財政收支計劃。,1，按預算形式分類，可分為單式預算和復式預算。單式預算是指政府的公共收支計劃通過一個統(tǒng)一的計劃表格來反映。優(yōu)點是整體性強便于立法機關審議和公眾了解，簡便易行；缺點是沒有把全部財政收支按經(jīng)濟性質分列和匯集平衡，不便于經(jīng)濟分析和有選擇的進行宏觀調控。,復式預算是指政府的公共收支計劃通過兩個或兩個以上表格來反映。,典型的例子是把國家預算分成經(jīng)常預算和資本預算兩部分。經(jīng)常預算以稅收為主要

2、收入，用于行政事業(yè)項目支出；資本預算以國債為主要收入，用于經(jīng)濟建設支出。我國于1994年正式采用復式預算。復式預算的特點是區(qū)分了各項收入和支出的經(jīng)濟性質與用途，便于經(jīng)濟分析和宏觀決策調控；預算分成兩部分，各自收支對應，各自平衡。,2，按預算內(nèi)容分類，可分為增量預算和零基預算。增量預算是指預算指標是在以前預算年度的基礎上，按新預算年度的經(jīng)濟發(fā)展狀況加以調整之后確定的；零基預算是指預算指標的確定只以新的預算年度的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況為依據(jù)，不考慮以前的財政收支狀況。,3，按預算期限分類，可分為年度預算和中長期預算。年度預算是指每一財政年度的預算；中長期預算是指預算期限長于一年（三年、五年）的預算。,4

3、，按預算的層次分類，可分為中央預算和地方預算。由于各國的政體結構的不同，預算體系的組成也不盡相同。我國的國家預算包括了中央預算和地方預算，而美、英等國的中央預算與地方預算是各自獨立的。,二、預算的原則,1，完整性。要求政府預算必須包括其全部公共收支，反映其全部財政活動。不允許有預算外的公共收支。,2，統(tǒng)一性。要求預算收支按照統(tǒng)一的程序來計算編制。,3，可靠性。要求收支數(shù)字必須正確估計，不能任意編造。,4，公開性。要求全部公共收支必須經(jīng)過立法機關審議，并且采取一定形式向社會公布。,5，年度性。要求預算按年度編制。預算年度也稱財政年度，指預算收支起止的有效期限。目前世界各國的預算年度的起止日期不盡

4、相同。有的采用歷年制，即從每年的1月1日起至12月31日止，如法、德、意等，我國也是。有的采用跨年制，即從每年的某月某日起至次年的某月某日止，歷經(jīng)12個月。如美國的預算年度是從每年的10月1日起至次年的9月30日止。英、日的預算年度是從每年的4月1日起至次年的3月31日止。,三、預算的決策程序,預算的決策程序大致是在每一個預算年度開始之前，由政府的預算編制機關編制當年的預算草案，經(jīng)由立法機關審議批準，成為正式預算；預算年度開始以后，由政府行政機關負責執(zhí)行預算，并由審計機關進行日常監(jiān)督；預算年度終了，由執(zhí)行機關就全年預算執(zhí)行情況及結果編制該年度的決算，經(jīng)審計機關審核后，由立法機關予以批準。就整個

5、預算決策程序來講，它可以分為預算的編制、批準、執(zhí)行（監(jiān)督）、決算等階段。,1，我國國家預算的編制、審批,我國國家預算的編制程序是自下而上和自上而下相結合。首先由各地區(qū)和中央各部門提出年度預算收支建議數(shù)，報財政部；然后財政部參考這些建議數(shù)，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃指標，擬定預算收支指標，報國務院經(jīng)批準后下達。各地區(qū)和中央各部門根據(jù)下達的預算指標，結合,本地區(qū)、本部門的具體情況，自下而上的編制地方各級總預算草案和中央各部門預算草案，報送財政部。財政部對地方各級總預算草案和中央各部門的預算草案進行審核后，先編制出中央預算草案，再將中央預算草案于地方預算草案匯編成國家預算草案。將編制出的國家預算草案

6、附上,編制國家預算草案的文字說明報送國務院，經(jīng)國務院審查通過后，提交全國人民代表大會財經(jīng)委員會審批。全國人民代表大會根據(jù)財經(jīng)委員會對預算草案審查結果的報告，做出批準或修改的決議。經(jīng)全國人民代表大會批準的預算是中央預算，地方各級預算由本級人民代表大會審批。,2，我國國家預算的執(zhí)行,各級預算由本級政府組織執(zhí)行，具體工作由本級財政部門負責。預算調整是預算執(zhí)行的一項重要程序。預算調整是指經(jīng)過批準的各級預算，在執(zhí)行過程中因特殊情況需要而變動。預算調整主要方法有：經(jīng)費流用，動用預備費，預算的追加和追減，預算劃轉。,3，我國國家決算,決算是預算執(zhí)行的總結。決算草案由各級政府、各部門、各單位，在每一財政年度終

7、了后按國務院規(guī)定的時間編制，具體事項由國務院財政部門部署。決算草案的審批程序與預算草案的審批程序相同，各級政府決算批準后，財政部門要向本級各部門批復決算，地方各級政府還應將批準的決算報上一級政府備案。,四、預算外資金,預算外資金是指國家機關、事業(yè)單位和社會團體為履行,或代行政府職能，按照國家法律法規(guī)收取、提取和安排使用的各種財政資金。,1,預算外資金,的范圍,包括（1）法律法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費、基金和附加收入；（2）國務院或省級政府及財政、發(fā)改委等部門審批的行政事業(yè)性收費；（3）國務院及財政部門審批建立的基金、附加性收費；（4）主管部門從所屬事業(yè)單位集中上繳資金；（5）其他未納入預算內(nèi)管理

8、的財政性資金。,2，預算外資金的管理,2000年中國啟動了預算外資金管理改革。措施有：,（1）以非稅收入管理取代預算外資金管理。（2）實行“收支兩條線”管理。設立非稅收入財政專門帳戶；規(guī)范收繳程序；實行收支脫鉤；嚴格行政事業(yè)性收費和政府性基金審批。（3）以部門預算涵蓋預算外資金。（4）以財政信息化建設作為技術支撐；（5）強化規(guī)章制度建設。財政部2004年發(fā)布了關于加強政府非稅收入管理的通知，對非稅收入的概念、范圍、管理形式、管理權限、管理機構等作出了嚴格規(guī)定，使非稅收入由分散管理向統(tǒng)一管理轉變。各地也頒布了許多政策法規(guī)，加強非稅收入管理。,第二節(jié) 預算管理體制,一、預算管理體制的內(nèi)容,預算管理

9、體制是處理中央和地方及地方各級政府間財政關系的基本制度。它的主要內(nèi)容包括：,1，確定預算管理主體和級次，一般是一級政府即構成一級預算管理主體。,2，預算收支的劃分原則和方法。,3，預算管理權限的劃分。,4，預算調節(jié)制度和方法。,二、我國預算管理體制的變遷,1，統(tǒng)收統(tǒng)支體制（1950-1952）。這是一種高度集中的預算管理體制。主要特征是：主要收入集中上繳中央金庫；地方開支由中央核準，統(tǒng)一撥付；只給地方留下少許機動財力。這種體制是特殊條件下實行的。新中國成立后，當時面臨的經(jīng)濟局面是生產(chǎn)停頓、工人失業(yè)、嚴重的通貨膨脹。實踐證明，在當時的歷史條件下，實行高度集中的財政管理體制，促進了經(jīng)濟的恢復，很快

10、制止了通貨膨脹，穩(wěn)定了金融和經(jīng)濟形勢。,2，統(tǒng)一領導，分級管理體制（1953-1978）。特征是：,（1）按國家行政區(qū)劃分預算級次，實行分級管理。原則上是一級政權，一級預算。這種體制下，地方預算收支支配權和管理權相對較小，并不構成一級獨立的預算主體。,（2）按中央政府和地方政府的職責分工、按期事業(yè)和行政單位的隸屬關系確定各級預算的支出范圍。,（3）主要稅種的立法權、稅率的調整權和減免權集中于中央，并由中央確定地方的收入指標。全部收入分為固定收入和比例分成收入，由地方統(tǒng)一組織征收，分別入庫。,為調動地方組織收入的積極性，對超收部分另訂分成比例，使地方多收多留。,（4）由中央統(tǒng)一進行地區(qū)間的調劑。

11、凡收大于支的地方上解收入，反之大于收的地方由中央補助。中央預算另設專案撥款，由中央集中支配。,（5）地方預算的收支平衡，從量上說是以支定收，結余可以留用；從結構說是中央下達指標，地方無權調劑，有時是中央控制總額，分項下達指導性指標，地方有權統(tǒng)籌安排。,3，劃分收支，分級包干體制（1980-1993）。改革開放后，為適應新形勢，在1980、1985、1988年三次對預算管理體制進行了重大調整,和改革。共同特征是：在劃分收支基礎上，分級包干、自求平衡。,4，分稅制預算體制。是借鑒發(fā)達國家分級預算體制建立的。,三、分級預算體制,1，主要特征,（1）一級政權，一級預算主體，各級預算相對獨立，自求平衡。

12、國會只審批中央預算，地方預算由本級立法機關審批。,（2）在明確市場經(jīng)濟下政府職能邊界的前提下劃分各級政府的職責范圍，在此基礎上劃分各級預算支出的職責范圍。中央預算以國防、行政管理,費、社會福利、社會保障和經(jīng)濟發(fā)展為主，地方預算以文教、衛(wèi)生保健和市政建設為主。對各級政府的投資職責也有明確分工。,（3）收入劃分實行分稅制。收入劃分比例上中央預算舉主導地位，保證中央的調控權和調控力度，稅收劃分方法上有的按稅種劃分，有的對同一稅種按不同稅率分配，有的實行分成或共享，分設國稅和地稅，分稅、分管與分征相結合。,（4）預算調節(jié)制度，即轉移支付制度。是中央與地方、,地方政府之間的利益再分配制度。有縱向調節(jié)和橫

13、向調節(jié)兩種形式。縱向調節(jié)采用補助金制度，中央從各地征稅，同時對地方給予補助，實行雙向調節(jié)。補助金是根據(jù)相關因素設計的規(guī)范化公式算得的，一旦確定無討價還價的余地。橫向調節(jié)是由富裕地區(qū)直接向貧窮地區(qū)轉移支付，實行地區(qū)間的互助式調節(jié)，不再通過中央預算。,（5）各國的分級預算體制是適應本國的政治經(jīng)濟制度和歷史傳統(tǒng)長期形成的，就體制整體而言是相對穩(wěn)定的。,2，分級預算體制的基本理論依據(jù),（1）經(jīng)濟標準社會公共需要或公共物品的層次性,財政活動的目的是滿足社會的公共需要。公共需要是分層次的，公共需要的層次性是劃分收支的基本依據(jù)之一。公共需要的層次性有兩方面及支出方面和收入來源方面。,從支出角度看,，按受益范

14、圍為標準去分層次。從理論上講，按受益范圍，公共需要可分為全國性公共需要和地方性公共需要。全國性公共需要的受益范圍覆蓋全國，凡本國公民或居民都可無差別的享受它所帶來的利益，因而適于由中央提供。地方性公共需要的受益范圍局限于本地區(qū)范圍內(nèi)，適于由地方來提供。,在劃分公共產(chǎn)品的受益范圍時要注意，純公共產(chǎn)品并非肯定就是全國性的，準公共產(chǎn)品也不一定就是地方性的。另外，可以說地方性公共產(chǎn)品主要由地方政府提供，全國性公共產(chǎn)品主要由中央政府來提供。但不能反過來說由地方政府提供的就是地方性公共產(chǎn)品，由中央政府提供的就是全國性公共產(chǎn)品。,從收入角度看,，按收入來源的層次性區(qū)分公共需要。從中央和地方收支運行的結果看，

15、只有收支對稱才能維持平衡。從這個意義上說收入劃分要受支出劃分的制約。但由于各地方的支出需要與收入能力是不對稱的，要靠轉移支付來調節(jié)，,所以收入劃分需要另外的標準。這就是各稅種稅源的覆蓋范圍和各稅種調節(jié)功能的大小。按照這個標準，凡稅源普及全國且流動性大的稅種及調節(jié)功能大的稅種，應是中央稅；凡稅源比較固定且稅基較窄的稅種屬地方稅。,由于劃分收支的標準不同，一般會形成如下分配格局：支出偏重于地方，收入偏重于中央。因此中央必須通過轉移支付進行調節(jié)。,（2）政治標準集權與分權的關系,公共需要的層次性作為劃分收支的一般標準通用于所有市場經(jīng)濟國家，但實際中各國收支劃分是不同的，有的還差別很大，主要源于各國的

16、政治體制和國情所決定的集權與分權關系。所以集權與分權關系也是劃分收支的基本依據(jù)之一。,集權與分權關系又于各國的政治體制和國情的不同而不同。,單一制國家側重于集權,。法國、英國為代表。法國中央預算收入占總收入的80%左右，英國也占70%以上。,聯(lián)邦制國家側重于分權,。美國和德國為代表。美國聯(lián)邦預算收入占總收入的50%左右。,日本具有特殊性,。日本是單一制國家，二戰(zhàn)前實行高度集權體制，二戰(zhàn)后開始實行地方自治體制，但預算體制上仍保留高度集中的特點，中央與地方的收支分配格局大致是2/3的收入集中在中央，2/3的支出由地方執(zhí)行。形成一種收入權主要在中央，支出權主要在地方，中央保留高度控制權的一種分級預算體制。,四、我國現(xiàn)行分稅制,1，主要內(nèi)容,（1）中央與地方支出的劃分。根據(jù)中央政府與地方政府的職責范圍，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經(jīng)費，調整國民經(jīng)濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控所必需的支出即由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方財政主要承擔本地區(qū)政權機關運轉所需支出，基本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。,（2）中央與地方收入的劃分。根據(jù)中央與地方的職權，按稅種劃分中央與地方的