“河長(zhǎng)制”在城市黑臭河道治理中實(shí)施狀況調(diào)查研究——以南京市為例公共管理專(zhuān)業(yè)

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1、目錄 “河長(zhǎng)制”在城市黑臭河道治理中實(shí)施狀況調(diào)查研究——以南京市為例 1 一、河長(zhǎng)制的法制基礎(chǔ)及重要性 2 （一）河長(zhǎng)制的法制基礎(chǔ) 2 （二）落實(shí)河長(zhǎng)制具有重要意義 3 1、切中時(shí)弊，創(chuàng)造內(nèi)在動(dòng)力 3 2、 明確責(zé)任，細(xì)化責(zé)任模式 3 3、先探先行，保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn) 3 二、《意見(jiàn)》關(guān)于河長(zhǎng)制在城市黑臭河道治理中的規(guī)范指引 3 （一）規(guī)范責(zé)任體系 3 （二）細(xì)化組織形式 3 （三）強(qiáng)化考核問(wèn)責(zé) 4 （四） 拓寬社會(huì)監(jiān)督渠道 4 三、 河長(zhǎng)制實(shí)踐考察 4 （一） 立法情況 4 （二） 組織保障 5 1、河長(zhǎng)制辦公室 6 2、黑臭河道整治工作指揮部 7 3、河道整治

2、辦公室 7 （三） 考核問(wèn)責(zé) 8 （四） 社會(huì)監(jiān)督 8 四、河長(zhǎng)制在城市黑臭河道治理中的現(xiàn)實(shí)困境 9 （一） 法律規(guī)范缺失 9 （二） 河長(zhǎng)的分工協(xié)作存在弊病 9 （三） 問(wèn)責(zé)機(jī)制存在問(wèn)題 10 （四）公正參與層次較低 10 （一）改進(jìn)治理體制 11 （二） 搭建考核問(wèn)責(zé)的配套措施 11 （三）聯(lián)接河長(zhǎng)制與公眾參與制度 12 “河長(zhǎng)制”在城市黑臭河道治理中實(shí)施狀況調(diào)查研究——以南京市為例 [摘要]“河長(zhǎng)制”對(duì)黑臭河治理具有重要意義，《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》規(guī)定，“河長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程中應(yīng)當(dāng)規(guī)范責(zé)任體系、細(xì)化組織形式、強(qiáng)化考核問(wèn)責(zé)、拓寬社會(huì)監(jiān)督渠道。而實(shí)踐中仍存在法律規(guī)范

3、缺失、河長(zhǎng)的分工協(xié)作存在弊病、問(wèn)責(zé)機(jī)制存在問(wèn)題、公眾參與層次較低等缺憾，迫切需要通過(guò)改進(jìn)治理體制、搭建考核問(wèn)責(zé)的配套措施、聯(lián)接河長(zhǎng)制與公眾參與制度。 [關(guān)鍵詞] 河長(zhǎng)制 城市黑臭河道治理 法律支撐 考核問(wèn)責(zé)機(jī)制 公眾參與 Long river system"on the black smelly river governance is of great significance，On the full implementation of the views of the long river system"regulation, ought to implementation o

4、f the" long river "responsibility system, refine the organization form, strengthen the assessment of accountability, widen the channel of the social supervision.But in practice there are still lack of legal norms, the river a long collaboration flaws, accountability mechanism existence question and

5、the low level of public participation,Urgently needed by improving management system, set up the assessment of accountability measures, joins the river system and public participation system of long,To strengthen the "long river" in the black smelly river management of security in our country, the i

6、mplementation of the "about the comprehensive implementation of the views of the long river system" river chief system;City black smelly river management;law support;Assessment and accountability mechanism;public participation 2013年“請(qǐng)環(huán)保局長(zhǎng)下河游泳”、“請(qǐng)市長(zhǎng)下河游泳”的呼聲不絕于耳。政府迅速作出了落實(shí)“河長(zhǎng)制”在城市黑臭河流治理中運(yùn)用的決定。自推行

7、以來(lái)，“河長(zhǎng)制”在落實(shí)環(huán)境首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、破解“九龍治水”困局、搭建社會(huì)共治平臺(tái)等方面取得了不小突破。鑒于此，2015年，國(guó)務(wù)院頒布“水十條”與《工作指南》，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)在城市黑臭河道治理中落實(shí)“河（湖）長(zhǎng)制”，并于2016年12月審議通過(guò)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），將河長(zhǎng)制從應(yīng)對(duì)水危機(jī)的民間創(chuàng)舉上升為上層意志。 然而作為一項(xiàng)由實(shí)踐催生的新生制度，“河長(zhǎng)制”難免存在問(wèn)題。筆者擬在法治視域下聯(lián)系《意見(jiàn)》有關(guān)方面的規(guī)范性指引，考察南京市黑臭河道治理中“河長(zhǎng)制”的具體實(shí)踐情況，探求內(nèi)在問(wèn)題，嘗試提出法律向完善對(duì)策，盼加強(qiáng)現(xiàn)有法律法規(guī)的可操作性，貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》。 一、河長(zhǎng)制的法制基

8、礎(chǔ)及重要性 目前，我國(guó)“河長(zhǎng)制”已實(shí)現(xiàn)了法制化，并呈現(xiàn)出了巨大的生命力實(shí)踐意義和制度價(jià)值。 （一）河長(zhǎng)制的法制基礎(chǔ) “河長(zhǎng)制”是環(huán)境治理領(lǐng)域中領(lǐng)導(dǎo)督辦制、目標(biāo)考核制、環(huán)保問(wèn)責(zé)制、一票否決制等內(nèi)部管理機(jī)制的綜合衍生品，具有一定的制度延續(xù)性?！端廴痉乐畏ā返?、5條，新《環(huán)境保護(hù)法》第28條是其法律依據(jù)。 常紀(jì)文則進(jìn)一步指出，環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)制度已被《生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》、《目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》和《意見(jiàn)》采納，與《環(huán)境保護(hù)法》等規(guī)定共同為河長(zhǎng)制提供了法制基礎(chǔ)。 （二）落實(shí)河長(zhǎng)制具有重要意義 1、切中時(shí)弊，創(chuàng)造內(nèi)在動(dòng)力 我國(guó)法律對(duì)水污染防治制度、地方人民政府及水行政部門(mén)的水環(huán)境

9、負(fù)責(zé)形式都有規(guī)定，但水污染并沒(méi)有得到改善，甚至惡化，是因?yàn)槲覈?guó)一直把地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政績(jī)考核的主要指標(biāo)，致使各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)忽視了環(huán)境保護(hù)?！昂娱L(zhǎng)制”正切要害，將水環(huán)境的改善與政績(jī)掛鉤，激發(fā)政府的治污積極性，有效落實(shí)了水環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，助推城市黑臭河道治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn) 2、 明確責(zé)任，細(xì)化責(zé)任模式 “多龍治水”格局下，我國(guó)水環(huán)境治理體制有著“統(tǒng)管部門(mén)統(tǒng)而不統(tǒng)、分管部門(mén)分而不分、管理職權(quán)交叉矛盾”的桎梏?！昂娱L(zhǎng)制”的誕生和推廣，把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)置于黑臭河治理第一責(zé)任人的地位，利用地方政府的行政資源協(xié)調(diào)各部門(mén)力量，進(jìn)一步明晰了黑臭河治理的責(zé)任體系，是“水十條”第九條的有力體現(xiàn)。 3、先探先行，保障目

10、標(biāo)實(shí)現(xiàn) 《意見(jiàn)》要求2018年年底前全國(guó)各地全面建立河長(zhǎng)制，將有助于河長(zhǎng)制現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮、現(xiàn)存問(wèn)題的暴露及改善，從而形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)于黑臭河治理，助力“2030年我國(guó)黑臭水體得到消除”目標(biāo)的達(dá)成。 二、《意見(jiàn)》關(guān)于河長(zhǎng)制在城市黑臭河道治理中的規(guī)范指引 “水十條”對(duì)我國(guó)城市黑臭河道治理的責(zé)任模式提出了明確政府主導(dǎo)責(zé)任、規(guī)定組織保障責(zé)任、規(guī)范考核問(wèn)責(zé)機(jī)制三方面要求。基于此，《意見(jiàn)》及《實(shí)施方案》對(duì)相關(guān)推進(jìn)措施予以了細(xì)化規(guī)定。主要包括： （一）規(guī)范責(zé)任體系 《意見(jiàn)》表明“河長(zhǎng)制”以“堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)，部門(mén)聯(lián)動(dòng)”為原則，其第二條意味著河長(zhǎng)制的落實(shí)主體是地方黨委和政府，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全

11、局；環(huán)保、水利等部門(mén)的職責(zé)分工仍不變，負(fù)責(zé)對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)指導(dǎo)，同時(shí)向河長(zhǎng)負(fù)責(zé)，接受河長(zhǎng)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督。 （二）細(xì)化組織形式 《意見(jiàn)》第三條提出“建立省、市、鄉(xiāng)、縣”四級(jí)河長(zhǎng)體系，并給出了河長(zhǎng)的遴選標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)下表）；同時(shí)要求地方確立完善的工作機(jī)制，縣級(jí)及以上河長(zhǎng)設(shè)置相應(yīng)的河長(zhǎng)制辦公室和明確一個(gè)牽頭部門(mén)及成員單位，具體組成由各地根據(jù)實(shí)際確定。在保持了整體規(guī)范性的同時(shí)，又保障了地方靈活性。 （三）強(qiáng)化考核問(wèn)責(zé) 《意見(jiàn)》第二條、第十三條強(qiáng)調(diào)健全監(jiān)督考核機(jī)制。在“水十條”的基礎(chǔ)上，一方面進(jìn)一步明確了考核主體，規(guī)定由縣級(jí)及以上河長(zhǎng)對(duì)相應(yīng)河湖下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核；另一方面加強(qiáng)了責(zé)任追究

12、力度，將河長(zhǎng)制納入最嚴(yán)格水資源管理制度的考核，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，以激發(fā)政府治理黑臭河的積極性。 （4） 拓寬社會(huì)監(jiān)督渠道 《意見(jiàn)》第二條、第十二條、第十四條皆提出了增強(qiáng)公眾參與制度運(yùn)用的要求，主要包括兩方面，一是建立信息公開(kāi)平臺(tái)，如通過(guò)媒體公示河長(zhǎng)名單、在河岸豎立“河長(zhǎng)公示牌”公示河長(zhǎng)聯(lián)系方式和管護(hù)目標(biāo)等；二是聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員監(jiān)督和評(píng)價(jià)治理情況，以將公眾參與制度落到實(shí)處。 3、 河長(zhǎng)制實(shí)踐考察 根據(jù)住建部排查結(jié)果，60%的黑臭水體處于在廣東、江蘇、山東、湖南經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)。其中，江蘇省黑臭河整治達(dá)標(biāo)率雖歷年上增，卻低于70%，處于后列。另，據(jù)近年來(lái)江蘇省環(huán)保廳發(fā)布的《全省

13、城市河道環(huán)境整治情況通報(bào)》，南京市多次達(dá)標(biāo)率靠后甚至墊底，今年有7條河流被納入了2017全國(guó)重點(diǎn)督辦河流中。故南京市黑臭河道整治效果差，具有很大的典型性。筆者對(duì)“河長(zhǎng)制”在南京市黑臭河道治理中的實(shí)施情況進(jìn)行考察，盼切實(shí)把握我國(guó)有關(guān)規(guī)范的問(wèn)題、法律實(shí)踐中的弊端。 （1） 立法情況 在南京市及南京市11個(gè)區(qū)的政府官網(wǎng)上進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)涉及“河長(zhǎng)制”在黑臭河道治理中運(yùn)用的法律規(guī)章共包括兩類(lèi)，一類(lèi)是市、區(qū)關(guān)于水污染防治的立法，例如《南京市水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《2017年全市建成區(qū)黑臭河道整治攻堅(jiān)方案》等，皆使用“完善河長(zhǎng)制”“落實(shí)地方政府責(zé)任”、“加強(qiáng)組織保障”、“加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)”等描述性詞語(yǔ)

14、，給出了落實(shí)“河長(zhǎng)制”的規(guī)定；另一類(lèi)則是河長(zhǎng)制的專(zhuān)項(xiàng)立法，具體展示如下： 在南京市及南京市11個(gè)區(qū)的政府官網(wǎng)上進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)涉及“河長(zhǎng)制”在黑臭河道治理中運(yùn)用的法律規(guī)章共包括兩類(lèi)，一類(lèi)是市、區(qū)關(guān)于水污染防治的立法，例如《南京市水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《2017年全市建成區(qū)黑臭河道整治攻堅(jiān)方案》等，皆使用“完善河長(zhǎng)制”“落實(shí)地方政府責(zé)任”、“加強(qiáng)組織保障”、“加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)”等描述性詞語(yǔ)，給出了落實(shí)“河長(zhǎng)制”的規(guī)定；另一類(lèi)則是河長(zhǎng)制的專(zhuān)項(xiàng)立法，具體展示如下： 結(jié)合有關(guān)報(bào)道的介紹，可知南京市于2007年開(kāi)始便進(jìn)行“河長(zhǎng)制”探索，主要運(yùn)用于防汛工作，各區(qū)各行其是，尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)范。2012

15、年底至2013年期間，江蘇省辦公廳在全省范圍內(nèi)強(qiáng)調(diào)將“河長(zhǎng)制”用于治理城市河道污染，是以，南京市正式將“河長(zhǎng)制”納入黑臭河道治理體系之中，于2013年頒布三部規(guī)章，提出建立全市骨干河道“河長(zhǎng)制”管理機(jī)構(gòu)、明確部門(mén)職責(zé)分工、規(guī)范河長(zhǎng)制考核辦法。2017年，在《意見(jiàn)》的號(hào)召下，南京市開(kāi)始在全市范圍內(nèi)落實(shí)河長(zhǎng)制。 （2） 組織保障 目前南京市涉及黑臭河的機(jī)構(gòu)一共有三類(lèi)：河長(zhǎng)制辦公室、黑臭河道整治工作指揮部、河道整治辦公室。以下進(jìn)行具體介紹： 1、河長(zhǎng)制辦公室 河長(zhǎng)目前南京已建立起“市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村”四級(jí)河長(zhǎng)體系，展示如下 職位涉及區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、區(qū)政協(xié)副主席、區(qū)委宣傳部部長(zhǎng)。一般而言，

16、一級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)指導(dǎo)，二級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)落實(shí)。 以上河長(zhǎng)組成了各級(jí)河長(zhǎng)制工作小組，行政首長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，副職負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長(zhǎng)，成員包括8~26位不等，成員單位涉及政局、監(jiān)察局、環(huán)保局、國(guó)資/城建集團(tuán)董事長(zhǎng)、街道辦事處、林場(chǎng)/農(nóng)場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)等部門(mén)。每個(gè)河長(zhǎng)制工作小組設(shè)立一個(gè)河長(zhǎng)制辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排河道整治工作。區(qū)級(jí)河長(zhǎng)制辦公室一般設(shè)在水利局，區(qū)級(jí)以下河長(zhǎng)制辦公室則無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)在農(nóng)副業(yè)科、環(huán)保所等處的皆有。 2016之前，實(shí)行“省、市、縣（含縣級(jí)市、區(qū)）”三級(jí)管理模式，設(shè)立市區(qū)河道管護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，各區(qū)推行“河長(zhǎng)制”，一河一策專(zhuān)人專(zhuān)管。以六合區(qū)為例，區(qū)級(jí)“河長(zhǎng)制”辦公室設(shè)立辦公室主任，由區(qū)級(jí)政府人員擔(dān)任負(fù)責(zé)人

17、，由水利、住建、工信、環(huán)保主管部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員。下設(shè)： ①河道巡查組——對(duì)河道日常進(jìn)行巡查，發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象及時(shí)查處； ②城區(qū)河道工程推進(jìn)組——負(fù)責(zé)河道建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)； ③河道整治工程推進(jìn)組——管理河道生態(tài)修復(fù)、治理事務(wù)； ④水質(zhì)監(jiān)測(cè)組——定期進(jìn)行河道水質(zhì)觀測(cè)； ⑤督查考核組——對(duì)河道管理情況、工作人員進(jìn)行考察； 辦公室成員涉及15個(gè)政府部門(mén)，分工協(xié)作，合力整治。其他區(qū)級(jí)“河長(zhǎng)制”辦公室機(jī)構(gòu)設(shè)置相類(lèi)似。 2、黑臭河道整治工作指揮部 隨著2015年4月“水十條”的頒布，全國(guó)打響城市黑臭河道治理水務(wù)攻堅(jiān)戰(zhàn)。南京市政府響應(yīng)號(hào)召，2016年春節(jié)后上班第一天便對(duì)水污染防治和黑臭河道整治

18、工作做出部署，改善工作機(jī)制。南京市人民政府于2016年2月15日在組織架構(gòu)上將針對(duì)黑臭河道治理進(jìn)行如下調(diào)整： 以區(qū)為主，市區(qū)聯(lián)動(dòng)。南京市將設(shè)置“市區(qū)兩級(jí)整治指揮機(jī)構(gòu)”。在市級(jí)設(shè)立“全市黑臭河道整治工作指揮部”，下設(shè)辦公室，主要負(fù)責(zé)計(jì)劃統(tǒng)籌、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、工作考核、市級(jí)項(xiàng)目的協(xié)調(diào)推進(jìn)等工作。辦公室下設(shè)四大部門(mén)，由7個(gè)部門(mén)抽調(diào)專(zhuān)人集中辦公。在區(qū)級(jí)設(shè)立此指揮部，統(tǒng)籌黑臭河道治理。市城管部門(mén)、市公安交管部門(mén)、市城建集團(tuán)、各區(qū)（園區(qū)管委會(huì)）等6個(gè)部門(mén)協(xié)助市級(jí)整治指揮辦公室完成黑臭河道整治。 3、河道整治辦公室 秦淮區(qū)等地還設(shè)置河道整治辦公室，下設(shè)5個(gè)執(zhí)法組，成員單位涉及區(qū)水務(wù)局等六個(gè)部門(mén)，同樣負(fù)責(zé)

19、黑臭河道整治工作。 根據(jù)筆者的考察，目前黑臭河道的治理工作尚由市級(jí)黑臭河道指揮部、各區(qū)河道整治辦公時(shí)機(jī)黑臭河道指揮部完成，河長(zhǎng)發(fā)揮的作用相對(duì)較少。 （3） 考核問(wèn)責(zé) 目前南京市河長(zhǎng)制考核的主要依據(jù)是南京市人民政府辦公廳于2013年12月23日頒布的《考核辦法（試行）》。主要的考核辦法總結(jié)如下： 有些區(qū)根據(jù)此考核辦法也根據(jù)實(shí)際情況，進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)范。主要變化包括：增大了河道考核評(píng)次，規(guī)定了月度考核、每月講評(píng)、季度通報(bào)等形式；刪去公眾評(píng)議環(huán)節(jié)，文件中刪去了感官指標(biāo)的評(píng)分項(xiàng)及評(píng)價(jià)信息公示的要求；考核單位規(guī)定不一，有些地區(qū)由河長(zhǎng)制辦公室成員進(jìn)行整治情況考核，有些地區(qū)由各部門(mén)負(fù)責(zé)考核

20、。 （4） 社會(huì)監(jiān)督 目前，政府和居民對(duì)于黑臭河道治理公眾參與共同作出了努力。 政府層面進(jìn)行了兩方面努力，一是搭建信息公開(kāi)平臺(tái)，如通過(guò)媒體公示河長(zhǎng)名單、在河岸立“河長(zhǎng)公示牌”公示河長(zhǎng)聯(lián)系方式和管護(hù)目標(biāo)、展示部分考核情況；二是邀請(qǐng)一些公眾委員參觀黑臭河道的整治情況。 公眾層面則以“民間河長(zhǎng)”為主要力量，建立起黑臭河治理的監(jiān)督平臺(tái)。民間河長(zhǎng)主要由民間環(huán)保NGO組建，主要進(jìn)行四方面工作，一是通過(guò)巡河，對(duì)河道的感官情況進(jìn)行評(píng)測(cè)，形成河流檔案，交由有關(guān)部門(mén)作參考；二是認(rèn)領(lǐng)河流，發(fā)現(xiàn)污染現(xiàn)象即進(jìn)行舉報(bào)和曝光；三是進(jìn)行河長(zhǎng)及黑臭河治理的信息公開(kāi)申請(qǐng)；四是召開(kāi)圓桌會(huì)議，作為中間人，邀請(qǐng)官方河長(zhǎng)、民間河

21、長(zhǎng)、治水企業(yè)洽談，交流意見(jiàn)。如2016年11月30日、2017年3月28日莫愁環(huán)保協(xié)會(huì)就舉辦了兩次黑臭治理公眾參與及河長(zhǎng)制圓桌會(huì)議。 四、河長(zhǎng)制在城市黑臭河道治理中的現(xiàn)實(shí)困境 為保障《意見(jiàn)》在黑臭河治理中的有效性、操作性及實(shí)施。通過(guò)實(shí)踐與理論的對(duì)比，提出合理的完善對(duì)策，使《意見(jiàn)》落到實(shí)處。 （1） 法律規(guī)范缺失 河長(zhǎng)非行政崗位，河長(zhǎng)的任命、河長(zhǎng)制辦公室的設(shè)立、河長(zhǎng)的考核辦法，皆以政府規(guī)章、規(guī)范性文件等形式確定，層次較低。致使河長(zhǎng)的設(shè)置、運(yùn)行皆缺乏法律依據(jù)，變動(dòng)較大，存在非法治性的弊端，也不滿(mǎn)足法治化的要求。 河長(zhǎng)之間的以下關(guān)系未厘清：①上下級(jí)“河長(zhǎng)”內(nèi)部之間的關(guān)系，分清責(zé)任。②“河長(zhǎng)

22、”與政府部門(mén)之間的關(guān)系。③“河長(zhǎng)”與治理企業(yè)（政府與市場(chǎng)）的關(guān)系。④“河長(zhǎng)”與“河長(zhǎng)”（上下游河長(zhǎng)關(guān)系）。⑤“河長(zhǎng)”與公眾監(jiān)督管理的關(guān)系。 （2） 河長(zhǎng)的分工協(xié)作存在弊病 河長(zhǎng)的選取是出于應(yīng)付上級(jí)要求的目的，隨意性較大。這點(diǎn)從河長(zhǎng)的職位涉及范圍之廣便可略見(jiàn)一斑，許多河長(zhǎng)并未從事過(guò)河道管理相關(guān)工作。這也導(dǎo)致許多河長(zhǎng)發(fā)出了“莫名其妙被推為河長(zhǎng)”、“擔(dān)心突然接到舉報(bào)信息無(wú)從應(yīng)對(duì)”的埋怨和擔(dān)憂之聲。 河長(zhǎng)不了解黑臭河治理，本質(zhì)上還處于“水務(wù)”治水的狀態(tài)。尤其是區(qū)級(jí)以下的河長(zhǎng)，對(duì)自己負(fù)責(zé)河道的信息一無(wú)所知。實(shí)踐中主要還是由水務(wù)部門(mén)進(jìn)行治水，環(huán)保局的水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息要主要在黑臭河道指揮部、黑臭河道治理

23、小組、水務(wù)部門(mén)之間進(jìn)行定時(shí)公示。 大部分河長(zhǎng)不參與治河情況的監(jiān)督。根據(jù)筆者的考察，一般只有市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、村長(zhǎng)等會(huì)適當(dāng)進(jìn)行黑臭河治理的現(xiàn)場(chǎng)檢查，其余河長(zhǎng)基本關(guān)注負(fù)責(zé)河道的整治情況。 治河河長(zhǎng)存在“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”心理。黑臭河治理目標(biāo)定得過(guò)高，增加了治河部門(mén)的壓力，致使治河部門(mén)往往將精力放在即將接受考核的河道上，應(yīng)接不暇，疲憊不堪。 跨區(qū)域的河長(zhǎng)間缺乏交流協(xié)作。未考慮到水環(huán)境的整體性和自然性，上下游河長(zhǎng)之間尚未建議溝通機(jī)制，導(dǎo)致下游河道開(kāi)始啟動(dòng)治水工程而上游尚處于規(guī)劃階段，致使下游治水效果不佳、需要返工的情況 項(xiàng)目管理規(guī)范化要求高，程序復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大。城市黑臭水體整治很復(fù)雜，涉及的管理部門(mén)也比較多

24、，主要涉及住房城鄉(xiāng)建設(shè)（規(guī)劃、市政、水務(wù)、市容、城管、園林等）、環(huán)境保護(hù)、水行政、農(nóng)業(yè)相關(guān)管理部門(mén)以及河湖長(zhǎng)，各部門(mén)如何各司其職、通力協(xié)助成為一大難點(diǎn)。另外，據(jù)《南京市水利局2014年工作總結(jié)及2015年工作計(jì)劃》顯示，由于城市河道多頭管理，推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，存在重點(diǎn)河道污染防治項(xiàng)目審批較慢的情況。 （3） 問(wèn)責(zé)機(jī)制存在問(wèn)題 問(wèn)責(zé)途徑存在缺陷。第一，問(wèn)責(zé)主體不統(tǒng)一，有些地區(qū)由河長(zhǎng)制辦公室成員進(jìn)行整治情況考核，有些地區(qū)由各部門(mén)負(fù)責(zé)考核；第二，問(wèn)責(zé)方式缺乏公正性，屬于內(nèi)部考核，存在“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”的情形，同時(shí)由環(huán)保部門(mén)等對(duì)行政首長(zhǎng)進(jìn)行考察，容易出現(xiàn)過(guò)度衡量的弊端；第三，缺乏社會(huì)監(jiān)督

25、，從近幾年的規(guī)范來(lái)看，逐漸將公眾參與整治情況評(píng)議的規(guī)定刪去，新聞上也未公示2016年未達(dá)標(biāo)整治河道河長(zhǎng)的信息。 責(zé)任主體不恰當(dāng)。第一，許多河長(zhǎng)不參與河道治理，由其承擔(dān)整理不力的全部責(zé)任，屬于權(quán)責(zé)不對(duì)等。第二，許多河道整治工作，通過(guò)招投標(biāo)等項(xiàng)目交給企業(yè)進(jìn)行整治，整治不力的后果完全由河長(zhǎng)承擔(dān)不盡合理。治理資金的流轉(zhuǎn)過(guò)程就是治理責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁過(guò)程。誰(shuí)掌握資金，誰(shuí)就有權(quán)，誰(shuí)就要負(fù)責(zé)。誰(shuí)使用治理資金（同時(shí)賺錢(qián)），就也得承擔(dān)治理責(zé)任。 考核標(biāo)準(zhǔn)不合理。實(shí)踐中往往出現(xiàn)符合水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，但公眾認(rèn)為未消除黑臭的情況。因而，對(duì)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置有待考量。 責(zé)任形式尚不完善。第一，《意見(jiàn)》中的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制尚

26、未落實(shí)；第二，除約談河長(zhǎng)、撤銷(xiāo)有關(guān)經(jīng)費(fèi)外，其余責(zé)任形式尚未真正落實(shí)。 （四）公正參與層次較低 政府采取的公眾參與措施浮于表面。政府公開(kāi)的信息非公眾想知道的信息，公眾在申請(qǐng)信息公開(kāi)時(shí)常常遇到政府不作為的情況。比如莫愁協(xié)會(huì)于2016年進(jìn)行了黑臭河治理信息的公開(kāi)未果。政府很少主動(dòng)召開(kāi)相關(guān)會(huì)議，進(jìn)行官方、民間的對(duì)話，主要表現(xiàn)在南京市有關(guān)交流較少、現(xiàn)有的交流主要由環(huán)保協(xié)會(huì)推動(dòng)、官方河長(zhǎng)不太愿意出席相關(guān)會(huì)議。 民間河長(zhǎng)發(fā)力不足。經(jīng)環(huán)保機(jī)構(gòu)的反饋，大多公眾對(duì)于參與黑臭河道整治效果的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，只能保持一時(shí)熱度，民間河長(zhǎng)缺乏激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致堅(jiān)持時(shí)間不長(zhǎng)。例如李永康在回顧協(xié)會(huì)民間河長(zhǎng)創(chuàng)建過(guò)程中指出，顯然產(chǎn)生

27、了以大學(xué)生為主的“民間河長(zhǎng)”能堅(jiān)持多久？對(duì)推動(dòng)黑臭河治理能發(fā)揮多大作用。活動(dòng)組織者首先開(kāi)始有了質(zhì)疑。 結(jié)合政府工作重點(diǎn)，筆者認(rèn)為提出以下四方面的法律建議，保障我國(guó)城市黑臭河道的治理，貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》。 （一）改進(jìn)治理體制 第一，整合管理體制。明確河長(zhǎng)、河長(zhǎng)制辦公室、黑臭河道指揮部、河道整治辦公室之間的職能分工。 筆者認(rèn)為，黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)不可取。一方面，行政首長(zhǎng)具有多元任務(wù)，過(guò)多給施加壓力將分散其在其他方面的行政資源投入，沒(méi)有時(shí)間，就使“河長(zhǎng)”流于形式；另一方面，河長(zhǎng)制的成功經(jīng)驗(yàn)有被復(fù)制到環(huán)境保護(hù)的其他領(lǐng)域的可能性，如此便會(huì)出現(xiàn)“林長(zhǎng)”、“路長(zhǎng)”、“大氣長(zhǎng)”等各種形式，如果都由行政

28、首長(zhǎng)擔(dān)任責(zé)任人，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃，將導(dǎo)致環(huán)境管理體制的錯(cuò)亂。現(xiàn)在地方政府一把手當(dāng)河長(zhǎng)，基本不合適。其三，如果實(shí)現(xiàn)不了“目標(biāo)”，如何追責(zé)？如何再監(jiān)管其他“河長(zhǎng)”。 鑒于此，筆者提出仍由黑臭河道指揮部、河道整治辦公室負(fù)責(zé)黑臭河道的直接治理，負(fù)責(zé)黑臭河道的選取、方案制定和實(shí)施工作，將河長(zhǎng)制辦公室設(shè)在兩個(gè)部門(mén)之下，負(fù)責(zé)河長(zhǎng)工作的監(jiān)督考核。河長(zhǎng)的主要職責(zé)是對(duì)河道整治進(jìn)度進(jìn)行督促、考察、聽(tīng)取工作匯報(bào)并提出建議。同時(shí)通過(guò)河長(zhǎng)建立起上下游、左右岸之間的溝通機(jī)制。 第二，抓住兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，把握河水治理，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主動(dòng)權(quán)。 現(xiàn)在的情況下，（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格局下，“河長(zhǎng)”手中不可能有直屬治理隊(duì)伍，且“河長(zhǎng)”多數(shù)并非環(huán)

29、保治河專(zhuān)業(yè)出身）“河長(zhǎng)”雖然是河水治理目標(biāo)的責(zé)任主體，但實(shí)際上自己并無(wú)主動(dòng)權(quán)，命運(yùn)掌握在其他人手中（他人作刀）。 關(guān)鍵在兩個(gè)環(huán)節(jié)。①治理河水的方案設(shè)計(jì)（方案是治河質(zhì)量的核心）?！昂娱L(zhǎng)”是治河的責(zé)任主 體、方案設(shè)計(jì)者是治理主體?！昂娱L(zhǎng)”應(yīng)有方案的決定權(quán)。設(shè)計(jì)者向“河長(zhǎng)”負(fù) 責(zé)，承擔(dān)河道治理目標(biāo)的責(zé)任。②“招投標(biāo)”和“治理合同 “河長(zhǎng)”既然是河水治理的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)是招標(biāo)方，中標(biāo)方也是治理主體。招投標(biāo)和治理合同的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是河水治理目標(biāo)合同（方案和治理工程管理一致性）?，F(xiàn)在招投標(biāo)（合同）方案與治理管理分隔，變成“項(xiàng)目”合同。往往由不懂 河水質(zhì)量的企業(yè)中標(biāo)，然后再分包實(shí)施，這個(gè)現(xiàn)象是不正常的。實(shí)際治

30、理必然出現(xiàn)關(guān)系復(fù)雜、責(zé)任不明的問(wèn)題。招標(biāo)制度要改革，招標(biāo)權(quán)要?dú)w河長(zhǎng)，中標(biāo)者要承擔(dān)長(zhǎng)期責(zé)任。 第三，完成機(jī)構(gòu)整合后，通過(guò)四種途徑進(jìn)行河長(zhǎng)制的法治再造。一是地方政府提請(qǐng)有權(quán)的地方人大認(rèn)可；二是制定規(guī)章；三是制定“河長(zhǎng)制”立法。四是地方政府申請(qǐng)?zhí)貏e授權(quán)。 （2） 搭建考核問(wèn)責(zé)的配套措施 第一，完善考核方式。在考核主體方面，落實(shí)上一級(jí)河長(zhǎng)對(duì)下一級(jí)河長(zhǎng)考核的考核方式，同時(shí)增加公眾評(píng)議制度，通過(guò)環(huán)保NGO等途徑完善感官指標(biāo)的考核。在責(zé)任承擔(dān)方面，在上述機(jī)構(gòu)改革建議的基礎(chǔ)上，治水部門(mén)承擔(dān)直接責(zé)任、河長(zhǎng)承擔(dān)間接責(zé)任、治理企業(yè)承擔(dān)治理不利的違約責(zé)任，生態(tài)損害終身追責(zé)對(duì)治水部門(mén)進(jìn)行，黑臭河治理效果仍與河長(zhǎng)政

31、績(jī)掛鉤。在考核標(biāo)準(zhǔn)方面，調(diào)整水質(zhì)目標(biāo)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將《污水處理標(biāo)準(zhǔn)》和《地表水標(biāo)準(zhǔn)》的數(shù)值進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一。 第二，建議時(shí)機(jī)成熟時(shí)，出臺(tái)《河長(zhǎng)制考核辦法》，統(tǒng)一各地河長(zhǎng)制的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核程序、責(zé)任主體、問(wèn)責(zé)主體。 （三）聯(lián)接河長(zhǎng)制與公眾參與制度 一方面，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)政府信息公開(kāi)。強(qiáng)調(diào)政府的說(shuō)明義務(wù)，要求對(duì)河長(zhǎng)的選任標(biāo)準(zhǔn)、治河方法、治河情況、考核結(jié)果、問(wèn)責(zé)情況等進(jìn)行全方位的公開(kāi)河水說(shuō)明，接受公眾的進(jìn)度。并通過(guò)進(jìn)一步完善《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》對(duì)信息公開(kāi)的程序和標(biāo)準(zhǔn)予以確認(rèn)，以保障公民的知情權(quán)。 另一方面，助推“民間河長(zhǎng)”的發(fā)展。實(shí)踐證明，民間河長(zhǎng)對(duì)于治理黑臭河道具有重要的實(shí)踐意義，應(yīng)當(dāng)予以支持和鼓勵(lì)。一方面，建議結(jié)合“生態(tài)文明社區(qū)”的建設(shè)要求，配合省市“263”行動(dòng)計(jì)劃，由環(huán)保協(xié)會(huì)牽頭、政府支持建立“社區(qū)河長(zhǎng)”，進(jìn)一步推動(dòng)河道監(jiān)督，主要是由于“社區(qū)”居民是環(huán)境利害的直接關(guān)系者，居民對(duì)環(huán)境的訴求“享受環(huán)境”是民生的權(quán)力，因此從“污染人人有份，治理人人有責(zé)”的理念出發(fā)，每個(gè)社區(qū)居民都是環(huán)境的監(jiān)護(hù)者。在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可以將“民間河長(zhǎng)”作為“河長(zhǎng)制”的制度演進(jìn)，對(duì)其選拔程序等進(jìn)行規(guī)范，形成“雙河長(zhǎng)制”的格局，對(duì)此，貴州已有先探；另一方面，建議引入公益訴訟制度，降低公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)。