周邊國家和地區(qū)成品油市場化改革經驗借鑒

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1、 周邊國家和地區(qū)成品油市場化改革經驗借鑒 一一“第三屆成品油分銷國際會議”成果之二 本刊記者 盧向前 ——國際石油經濟 2010年第8期 摘 要 成品油市場化應具備三個特征：一是依法準入，規(guī)范經營；二是自主定價，公平競爭；三是進出口貿易自由。我國按照石油市場改革的既定方向，已經在成品油市場化的道路上進行了12年的探索。在成品油分銷領域，初步形成了法制化監(jiān)管、規(guī)范化準入、多元化競爭的新格局；價格機制改革也經歷了三個階段的發(fā)展，處于“準”市場化的階段；但在成品油進出口領域，還基本限于加入WTO時的承諾。研究周邊國家和地區(qū)的成品油市場化進程、改革措施與成效，對我國深化成品油市場改

2、革有諸多啟示和借鑒意義：1)成品油市場化改革要總體設計，法律先行，按部就班地實施；2)價格市場化要配套推進，分步到位；3)煉油與油品分銷業(yè)要規(guī)范準入，合理發(fā)展；4)加油站經營要系列化，加油站業(yè)務開展應因地制宜。成品油市場化不能僅靠定價機制改革的單兵突進，還必須依賴其他方面改革的相互配套。目前，進一步推進我國成品油市場化改革的條件已經具備，需要政府勇敢推進。 關鍵詞 中國 日本 韓國 成品油 市場化 改革 經驗借鑒 市場化是我國石油市場改革的既定方向。從1998年石油工業(yè)大重組、啟動與國際接軌的定價機制改革改革以來，我國成品油分銷領域經歷了成品油流通體制改革、成品油價稅體制改

3、革等一系列持續(xù)、配套的漸進式發(fā)展過程，市場化進程穩(wěn)步推進，一個開放、規(guī)范、有序競爭的市場格局正在逐步形成。同時，隨著一批新建、擴建煉廠的陸續(xù)投產，國內成品油市場供過于求將成為常態(tài)，進一步推進成品油市場化改革的條件已日趨完備。在這種形勢下，研究周邊國家和地區(qū)成品油市場化的進程、改革措施與成效，對我國有現(xiàn)實的借鑒意義。 我國成品油定價機制改革回顧與評價 我國成品油定價機制改革一直力求達到三個方面的統(tǒng)一，即國內成品油市場價格與國際市場價格接軌，保持國內市場油價的相對穩(wěn)定，平衡國內各相關行業(yè)的利益關系，而最終目標是實現(xiàn)成品油的市場化。 1998年至今，我國政府在推進石油價格機制改革方面主要出臺了

4、五個標志性文件。 一是1998年6月份出臺的《原油、成品油價格改革方案》，確立了與國際油價接軌和保持國內油價相對穩(wěn)定的雙重目標。 二是2001年10月出臺的《關于完善石油價格接軌辦法及調整成品油價值的通知》，將成品油接軌對象從新加坡一地市場變成新加坡、鹿特丹、紐約三地市場，同時對啟動調價的三地價格加權變化幅度作了調整。 三是2006年明出臺的《國務院辦公廳關于轉發(fā)發(fā)展改革委等部門完善石油價格形成機制綜合配套改革方案和有關意見的通知》，以不同行業(yè)之問利益轉移的方式，解決了成品油定價機制改革中的一個難題，即當油價大幅度波動時如何減小其對一些公共服務行業(yè)和弱勢群體帶來的沖擊。 四是20

5、08年12月出臺的《成品油價稅費改革方案》。與此前方案相比，該方案有四個主要變化。最大的變化是接軌對象，提出了國內成品油價格與國際原油而不是與國際成品油市場價格接軌，然后加上煉油和流通環(huán)節(jié)合理的成本和利潤等，從而確定成品油價格；第二個變化是從之前的確定“中準價”轉變到確定“最高限價”；第三個變化是明確提出了調價周期，即當國際原油價格連續(xù)22個工作日波幅超過4％以后，政府可以相應調整國內成品油的價格。第四個變化是費改稅，即取消公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費、公路運輸管理費、水路運輸管理費、水運客貨附加費等6項收費，逐步有序地取消已審批的政府還貸二級公路收費，并將汽油消費稅單位稅額由每升0.2元提高到1元

6、，柴油由每升0.1元提高到0.8元。 五是2009年5月出臺的《石油價格管理辦法(試行)》。該辦法是對前面方案的進一步確認和體現(xiàn)。從目前新機制的執(zhí)行情況看，調價頻率明顯加快。 回顧我國過去12年的成品油定價機制改革歷程，國務院發(fā)展研究中心市場經濟研究所綜合研究室主任鄧郁松認為，可以簡單概括為三個階段。 第一階段從1998年到2004年上半年，該階段比較嚴格地執(zhí)行1998年和2001年的文件精神，雖然也產生了一些問題，但總體上來看市場供求大體平衡，沒有出現(xiàn)所謂油荒和供油緊張的問題。 第二階段從2004年下半年到2008年三季度，由于多種原因，該階段沒有嚴格執(zhí)行文件確定的定價機制，2

7、005—2008年國內很多地方都出現(xiàn)了成品油資源緊張問題。 第三階段從2008年三季度以來，政府抓住金融危機引起國際油價大幅度下滑的機遇，在2008年12月份再次調整價格機制，理順了價格水平。到目前為止，國內成品油供求大體保持平衡狀態(tài)。如果把市場是否平衡看作檢驗價格機制優(yōu)劣的尺子，那么目前的價格機制無疑還是比較適當?shù)摹? 對于現(xiàn)行成品油定價機制，鄧郁松給出了以下幾點評價意見。 1．現(xiàn)行成品油定價機制是定價機制改革的進一步深入 首先，現(xiàn)行成品油定價機制堅持了市場化與“調控”相結合的改革方向。由于我國目前的成品油市場競爭還不夠充分，因此對市場價格進行某些管理是非常 必要的。

8、 其次，現(xiàn)行成品油定價機制進一步明確了確定價格水平的原則，即從原先的直接接軌轉變?yōu)殚g接接軌，在某種程度上可以說接近成本加成。 第三，價格調整出現(xiàn)一些新的積極信號，原有定價機制存在的問題得到一定的解決，價格調整頻率加快以及對公共行業(yè)和弱勢群體的補貼政策減少了進一步 推進市場化所面臨的很多障礙。 2.現(xiàn)行成品油定價機制仍然是改革進程中的一個過渡方案 現(xiàn)行的成品油定價機制仍然是一種“準市場化”的定價方式，不是由企業(yè)自主定價。另外，價格調整仍然存在滯后性的問題。對此，2009年8月國家發(fā)改委曾明確指出，要清醒地認識到在目前經營體制下，推進成品油價格改革的有關制

9、度、辦法還需要不斷完善。 3.進一步推進改革的困難明顯減少 新的成品油定價機制運行一年多來，取得了較為理想的效果：一是基本理順了成品油價格，極大地調動刊煉油企業(yè)積極性，有力保障了成品油的市場供應；二是促進了市場競爭，保護了消費者利益；三是平衡了石油行業(yè)與其他行業(yè)的利益關系，保障了各行業(yè)協(xié)調發(fā)展；四是提高了全社會節(jié)油意識，促進了資源節(jié)約和環(huán)境保護。 從總體來說，經過十多年的改革，定價機制要解決的核心問題更加清楚，而且體制上、認識上的主要障礙均已得到解決，進一步改革的制度基礎也更加完備。 我國成品油定價機制改革的最終目標是由市場競爭確定價格，實現(xiàn)這一目標至少需要滿足

10、兩個條件，一是供應充裕，二是市場競爭比較充分。從目前看，第一個條件已基本具備，而第二個條件也在不斷得到改善。 鄧郁松認為，從總體上看，下一步真正的考驗是怎樣進一步推進我國成品流通油體制改革，特別是引入一些更具實力的競爭主體，提高市場的競爭性。我國 與韓國成品油市場化的路徑大體相似，但是韓國只用3年就完成了價格改革的整個過程，而我國用了12年還沒有全部完成，一個重要的差別就在于流通體制改 革。換句話說，價格改革并不是定價機制本身就能夠解決全部問題，還必須依賴其他方面改革的相互配套。 周邊國家成品油市場化改革對我國的啟示 何謂成品油市場化?中國石化經濟技術研究院基

11、礎部副主任張小宏認為應具備三個特征：一是依法準入，規(guī)范經營，即依據(jù)完備的法律，企業(yè)承擔法定的儲備、納稅、環(huán)保等責任與義務，進入石油煉制及油品分銷業(yè)務領域，生產(提供)、經營符合質量標準的油品等相關商品與服務；二是自主定價，公平競爭，即政府取消價格管制，企業(yè)在法律框架下自主定價；三是進出口貿易自由，即取消進出口數(shù)量配額，企業(yè)依法自由地開展油品國際貿易。 研究周邊國家和地區(qū)的成品油市場化進程、改革措施與成效，對我國有諸多啟示和借鑒意義。 啟示一：成品油市場化改革要總體設計，法律先行，按部就班地實施 成品油市場化與法制化相輔相成，缺一不可。日本、韓國以及我國臺灣?、俚某?/p>

12、品油市場化改革，都是在政府(當局)的主導下，法律先行，系統(tǒng)規(guī)劃，總體設計，制定出一套完整的改革線路圖。改革方案一經確立，就按部就班地實施。日本在持續(xù)蕭條時期，韓國在亞洲金融危機期間，臺灣省在加入WTO之初，都先后完成了成品油的市場化改革。 回顧日本的成品油市場化過程(見圖1)，可以明顯感受到上述特征。 1962年日本頒布了《石油業(yè)法》，開始依法對石油行業(yè)的投資、石油生產及銷售、產品價格、市場準入等方面實行管制。此后，又相繼制定了《石油業(yè)法實施規(guī)則》、《石油供需合理化法》、《汽油銷售業(yè)法》等法律法規(guī)。1985年12月頒布了《特定石油制品進口暫定措施法》(以下簡稱《特石法》，有效期截至1996

13、年3月底)作為《石油業(yè)法》的特別法規(guī)。根據(jù)該法，日本對汽油、煤油和柴油進口實行注冊制度，進口商必須具有替代生產能力、石油儲備能力和油品質量調整能力。 1986年日本資源能源廳成立“石油產業(yè)基本問題檢討委員會”，1987年提出了《面向1990年代石油產業(yè)、石油政策的方向》的報告。隨后，日本政府按照既定順序逐步放松對石油下游業(yè)的管制。1987—1993年，作為放松管制的第一階段，日本先后放松了二次精煉設備許可和一次精煉設備許可，廢止了對汽油生產、煤油庫存和原油處理范圍等某些環(huán)節(jié)的具體規(guī)定。1996年3月，以廢除《特石法》、實現(xiàn)成品油進口自由化為標志，開始了放松管制的第二階段

14、。1996年，日本頒布了《成品油質量保證法》并對1976年的《石油儲備法》進行修訂；1997年7月，重新修訂了石油制品出口批準制度，成品油出口實現(xiàn)自由化；1997年12月，廢除了加油站供應商證明制度；1998年，自助加油站解禁；2002年，廢除了實施40年的《石油業(yè)法》，石油供需調整規(guī)制廢止，成品油市場化完成。 韓國和我國臺灣省的成品油市場化也經歷了類似的過程。 對比周邊國家和地區(qū)成品油市場化的過程可以發(fā)現(xiàn)，我國成品油市場的開放缺乏明確的線路圖和整體規(guī)劃，經常在市場化與政府管制之間搖擺，在著眼長遠的節(jié)約能源的基本國策與短期的保增長、促穩(wěn)定之間瞻前顧后。張小宏認為，市場化的過

15、程不能單兵突破，定價機制改革不是萬能的，再好的價格機制，如果沒有其他相關政策配套實施的話，也很難取得好的效果。如果作為市場機制基本微觀要素的油價被長期用做宏觀調控的政策手段，如果立法滯后而行政規(guī)制不斷得到強化，如果價格機制調整缺乏相應的配套政策，那么成品油市場化改革的成效就會大打折扣，甚至貽誤改革良機，引發(fā)或加劇供求失衡和價格紊亂，不利于產業(yè)和企業(yè)競爭力的提升。 啟示二：價格市場化要配套推進，分步到位 日本的油價改革經歷了政府定價、與國際市場聯(lián)動和價格放開三個階段。 1962-1985年日本對成品油實行有法律效力的管制價格，其中對汽油采用“獨自高價”的價格體系。這

16、是由于在20世紀60年代和70年代，在日本的油品消費中，中間餾分和重質油品消費所占比重較大，并涉及取暖、發(fā)電等民生部門，因此在第一次石油危機發(fā)生后，為了減少原油價格大幅度波動對民生的影響，政府采取行政干預手段，將原油價格上升的成本轉嫁到汽油價格上，以抑制煤油、柴油和重油價格的上升。 1986-1996年為準市場價格階段(油價與國際市場聯(lián)動)。在此階段正好是《特石法》按計劃實施的10年。20世紀80年代中期，世界油品供應過剩，日本國內要求放寬限制和進口廉價油品的呼聲高漲。該法規(guī)實施后，日本的汽油、煤油、柴油進口量大增②；而該法規(guī)廢止后，對油品進口商規(guī)定的條件進一步放寬，推進了國內汽油價

17、格的市場化。 1997年以后，日本進入成品油市場定價階段，石油公司可以自行確定油品價格。 韓國的油價改革也經歷了與日本相似的三個階段。 第一階段為1993年以前，是政府定價時期。1969年3月至1993年12月，韓國對石油產品價格實行政府公告、最高限價制度。 第二階段從1994年2月15日至1996年12月，是與國際市場接軌時期。1994年2月15日至1994。年10月，國內成品油價格與國際原油價格聯(lián)動；1994年11月至1996年12月，與國際市場成品油價格聯(lián)動。 第三階段為1997年1月以后，成品油價格由市場形成。1997年1月，韓國宣布放

18、開國內成品油價格，每月1日調整價格。在成品油價格放開后，石油企業(yè)定價與國際市場成品油基準價格聯(lián)動，以相關公式為基礎確定煉廠的出廠價，但在定價時更多地考慮企業(yè)的商業(yè)業(yè)績和市場戰(zhàn)略；在出廠價基礎上加分銷毛利和政府稅收構成成品油的最終零售價。從2004年2月起，調價周期從每月縮短為每周。 我國臺灣省的油價改革也經歷了類似的過程。 日本、韓國、我國臺灣省的成品油市場化過程都經歷了油價管制、與國際市場聯(lián)動和價格放開三個階段；無論是油品出廠價，還是批發(fā)及零售價格，其調整周期都先后由不定期調整、月度調整縮短為每周調整。 啟示三：煉油與油品分銷業(yè)要規(guī)范準入，合理發(fā)展 在

19、1996年《特石法》廢除以前，日本對成品油進口商和零售商實行注冊制，規(guī)定成品油進口商必須具備替代生產能力(進口中斷時能在國內生產同類油品)、儲備能力(市場供應緊張時能用國內設施儲備的同類油品保證市場供應)、質量調整能力(有能力將進口油品的質量調制成符合國內質量標準要求的油品)，要求零售商必須獲得批發(fā)商簽發(fā)的供應保證書才能經營，從而保證國內煉油企業(yè)占領市場。 1996年明《特石法》廢除以后，日本取消了零售商必須獲得批發(fā)商簽發(fā)的供應保證書的制度，對成品油進口商實行資格審查制度，限制規(guī)定有所放寬，但保留了儲備能力和質量保證兩項條件，有效防止了國外成品油的大量涌入。日本通產省于1996年4月

20、和1998年10月先后兩次提高進口成品油的質量標準，目前的標準要求汽油和柴油的硫含量達到10ppm以下，世界上多數(shù)煉油企業(yè)在短期內都難以達到該標準要求。 韓國成品油流通的主管部門是知識經濟部(原產業(yè)資源部)。為了應對國際油價上漲，知識經濟部特別設立了高油價對策企劃團、國際油價專家協(xié)會、官民共同監(jiān)測國際油價小組、石油預警系統(tǒng)小組等機構，為政府及時制定并推行有關對策提供應對機制。 韓國規(guī)范石油煉制、進出口和銷售等下游領域的基本法律是《石油事業(yè)法》。該法規(guī)定了成品油從業(yè)者的具體資質條件，規(guī)定了成品油從業(yè)者要承擔石油儲備義務，以保證成品油供需平衡、穩(wěn)定，維護消費者利益。此外，《石油

21、事業(yè)法》對成品油油品質量標準、環(huán)保標準、安全標準、石油儲備、消防和危險品管理、行政處罰與罰款等方面也都有比較完善的規(guī)定。我國臺灣省在石油產業(yè)市場化的過程中，也制定了多項法律法規(guī)，其中最重要的是《石油管理法》。該法規(guī)定，煉制及進口企業(yè)應儲備不低于60天的安全存量(按其前12個月在島內平均銷售量或使用量計算)且不低于5億升。另外，該法對進口石油產品的用途、石油產 品的銷售類別也作了詳細規(guī)定。 從日本、韓國以及我國臺灣省的實踐看，成品油市場化要求政府(當局)必須轉向依法監(jiān)管。依法準入、公平競爭、質量合規(guī)、保護環(huán)境、計量準確、節(jié)約能源、節(jié)約土地、守法納稅、義務儲備、信息真實等，將是政府依法

22、監(jiān)督和管理的主要內容，也是石油公司的義務，更是規(guī)范經營的石油公司生存和發(fā)展的保障。另外，政府對原油煉制、成品油貿易等市場準入管制的放松，應該與相應的儲備義務和產品質量保障同步實施。 從企業(yè)來看，隨著市場的開放，在日益激烈的市場競爭中，只有質量領先、管理精細、網(wǎng)絡完備、具有規(guī)模優(yōu)勢和品牌強勢等綜合優(yōu)勢，而且秉承協(xié)作競爭、合作雙贏理念的公司，才能夠確保持續(xù)經營和效益領先。相比日本、韓國等國家，我國存在眾多地方煉油廠以及大量的成品油批發(fā)商、倉儲企業(yè)，民營加油站數(shù)量占有半壁江山。這種情況更要求中國的石油公司尤其是大型國有石油公司應以先進的理念指導公司的可持續(xù)發(fā)展。 啟示四：加油站經

23、營要系列化，加油站業(yè)務開展應因地制宜 日本在1996年廢除《特石法》后開放國內市場，加之1998年4月頒布的《消防法》對加油站的限制放寬以及對白助加油站解禁等，使得加油站領域的競爭日益激烈，經營日趨薄利化(見圖2)。日本加油站領域出現(xiàn)兩個趨勢：一是加油站總量逐年下降，從高峰時的6.4萬座下降到目前的4萬多座，但自助加油站數(shù)量和比例呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(見表1)；二是為彌補競爭引起的零售毛利下降，加油站開始大力發(fā)展非油業(yè)務。與歐美國家不同的是，日本加油站開發(fā)非油業(yè)務以汽車相關商品與服務為主，特色明顯。這是由于加油站經營微利化態(tài)勢下政府的政策扶持和導向所致。日本能源經濟研究所2009年的調

24、查報告顯示，在2007年日本加油站非油業(yè)務收入中，汽車關聯(lián)商品與服務占80.5%，其他僅占19.5%。另外，日本成品油銷售企業(yè)直接擁有的加油站的比例一直不高，銷售企業(yè)主要依靠特許經營實現(xiàn)對市場的占有和品牌的擴張，銷售領域的體系化特征明顯。 韓國的加油站大體可以分為煉}由公司白有自營加油站、一般代理店和獨立加油站三種類型。在成品油市場化以前，韓國石油行業(yè)是分業(yè)經營的，即煉油公司只能通過批發(fā)商售油，而不能直接涉足加油站業(yè)務。解除管制后，煉油公司被允許進入零售領域，趁此機會，煉油公司不僅建設或收購了許多加油站使之成為自有自營加油站，還通過各種方式力圖加大對代理店的控制，并爭取更多的

25、獨立加油站使用自己的品牌，以擴大自身的市場份額。例如，煉油企業(yè)為代理商／批發(fā)商建設加}由站提供低息貸款以獲取長期合同；收購、控股一般代理店或獨立加油站；主動降低批發(fā)價格讓利于零售環(huán)節(jié)，以鼓勵獨立加油站經銷自己品牌的油品。 截至2010年3月，韓國共有注冊加油站13234座，其中在營12930座，從屬于四大煉油商品牌的在營加油站達到12468座，占全國在營加油站總量的96%以上(見表2)。在四大煉油公司的在營加油站中，自有自營1533座，一般代理店575座，這兩種加油站統(tǒng)稱為“直營加油站”，合計占在營加油站總數(shù)的16.3%，主要銷售所屬煉油公司旗下品牌的成品油。獨立加油站中的品牌加油站

26、(特許加油站)和非品牌加油站數(shù)量分別為10360座和462座，占加油站總數(shù)的83.7%，這些加油站主要通過從煉廠、代理商或進口商處購買油品，同時經營不同煉廠不同品牌或無品牌的成品油。 總之，從日本、韓國和我國臺灣省加油站的發(fā)展情況可以看出：1)在成品油市場開放初期，加油站數(shù)量會因為政府(當局)管制放松而急劇增加，但后期會隨 著加油站數(shù)量飽和、競爭激烈和經營微利化等而逐步下降；2)石油公司自有自營加油站的擴張應當謹慎，以加強合作、擴大系列為宜，但前提是法制健全，誠信經營，否則擴大化后的系列是沒有保障的；3)發(fā)展非油業(yè)務要因地制宜。 市場經濟本質是法制經濟，市場化和法制化

27、是一個過程的兩個方面。多數(shù)專家認為，我國在成品油市場化的道路上已經取得了很大成就，但與周邊國家和地區(qū)橫向比，我們的腳步并不快。經過12年的漸進式改革，目前我國在分銷領域已經初步形成法制化監(jiān)管、規(guī)范化準入、多元化競爭的新格局；價格機制改革也經歷了三個階段的發(fā)展，已處于“準”市場化的階段；但在成品油進出口領域，還基本限于加入WTO時的承諾。目前，無論是在加油站領域，還是在批發(fā)、倉儲領域，抑或是在煉油領域，多元化的競爭格局已經初步形成。 2008年爆發(fā)的國際金融危機使得全球石油市場供需形勢在短期內發(fā)生逆轉，我國成品油市場也從供應偏緊迅速轉向寬松。隨著國內煉油能力的快速釋放以及經營主體的日趨

28、多元，我國成品油資源保障能力得到增強，市場競爭開始逐步升級，市場化基礎更加完備。這為我國加快成品油市場化進程創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境。 實際上，加快我國成品油市場化的呼聲不僅來自國外，更來自國內。由于我國石油消費的對外依存度已經超過50％，而且成品油需求仍具有持續(xù)增長的潛力，因此如何切實保證石油供應的安全就成為一個越來越重要的問題。通過進一步推進國內成品油市場化改革，逐步將行業(yè)監(jiān)管的重心從以行政管理為主轉向以儲備義務和質量標準等技術管理為主，可以有效促進成品油分銷行業(yè)的合理發(fā)展，促進多元、彈性、競爭、高效的石油分銷體系的形成。因此，穩(wěn)步推進成品油市場化改革是促進我國石油供應安全和提升行業(yè)發(fā)

29、展效率的重要機制保障。另外，加快市場化進程也意味著要加快法制化建設，從而理順和規(guī)范各方面的關系，這有利于促進中國石油行業(yè)的協(xié)調發(fā)展，也有利于促進兩大集團核心競爭力的提高。只有在市場化和法制化的條件下'才能夠客觀檢驗現(xiàn)行管理體制和組織模式的優(yōu)劣，才能夠真正找到問題的癥結，從而不斷完善和發(fā)展。 對比周邊國家和地區(qū)的成品油市場化進程，有理由相信，我國成品油市場化的道路距離終點并不遙遠，除了要加快完善相關石油立法和嚴格執(zhí)法以外，更多的可能是需要政府的勇氣。邁過這一關，許多困擾我們多時的問題都可能迎刃而解，而原先太多的顧慮也許根本就不是問題。 收稿日期：2010-08-10 編 輯：雪 桐