[doc格式] 農(nóng)村公共物品供給短缺的形成機(jī)理探析

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1、農(nóng)村公共物品供給短缺的形成機(jī)理探析 公共管理中共南京市委黨校2009年第2期 農(nóng)村公共物品供給短缺 的形成機(jī)理探析 李晶 (南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院江蘇南京210097) [摘要]我國(guó)農(nóng)村公共物品供給的嚴(yán)重短缺,已成為制約農(nóng)業(yè),農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕的”瓶頸”,極大地阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展. 當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后,農(nóng)村教育投入不足,農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)缺位和農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善是我國(guó)農(nóng)村公共物品供給短缺的主要表 現(xiàn).這一現(xiàn)狀的形成機(jī)理是多元的,通過(guò)系統(tǒng)分析,可將其概括為:城鄉(xiāng)二元分割,決策管理機(jī)制混亂,財(cái)政資金供給匱乏和政府職能角色錯(cuò)位 等根本性因素. [關(guān)鍵詞]農(nóng)

2、村;公共物品;供給;短缺;政府職能 [中國(guó)分類號(hào)】F632.1(文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672—1071(2009)02—0078—05 農(nóng)村公共物品的有效供給是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā) 展,城鄉(xiāng)一體化的重要基礎(chǔ),也是社會(huì)主義新農(nóng)村建 設(shè)的實(shí)質(zhì)所在.近幾年,我國(guó)切實(shí)加強(qiáng)”三農(nóng)”工作, 農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了積極變化,迎來(lái)了新的發(fā)展 機(jī)遇,但必須看到,農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺的問(wèn) 題仍然存在,為解決農(nóng)村公共物品供給短缺問(wèn)題,必 須對(duì)農(nóng)村公共物品供給短缺的形成機(jī)理作深入探 究,在此基礎(chǔ)上建立有效供給機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共 物品供給與需求的平衡,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā) 展,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

3、繁榮. 一 ,城鄉(xiāng)二元分割導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給短缺 (一)我國(guó)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) 二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),是指發(fā)展中國(guó)家廣泛存在的城 鄉(xiāng)生產(chǎn)和組織的不對(duì)稱性,也就是落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè) 部門(mén)和先進(jìn)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門(mén)并存,差距明顯的一種 社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀態(tài).發(fā)展中國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后起 性,導(dǎo)致了國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體結(jié)構(gòu)中不同部分發(fā)展程度 的明顯差異,城市工業(yè)和農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)技術(shù) 上存在明顯的優(yōu)劣差距.導(dǎo)致技術(shù),資金,人才等向 城市聚集,而農(nóng)村仍保留著落后的生產(chǎn)方式和眾多 過(guò)剩的非熟練勞動(dòng)力,二者在經(jīng)濟(jì)技術(shù)性質(zhì),生產(chǎn)生 活方式以及由此產(chǎn)生的人們的思想意識(shí)等方面存在 明顯的差異. “二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是

4、發(fā)展中國(guó)家工業(yè)化過(guò)程中必 然出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,”-IJ是發(fā)展中國(guó)家從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社 會(huì)走向工業(yè)化和現(xiàn)代化的必經(jīng)過(guò)渡形態(tài),其實(shí)質(zhì)就 是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu).我國(guó)在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè) 中也沒(méi)有走出二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的怪圈,出現(xiàn)了以城市 和農(nóng)村為地理界線而形成的城市和鄉(xiāng)村隔離,”各自 為戰(zhàn)”的發(fā)展模式.在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的優(yōu)先工業(yè)化 的戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)分割政策的影響下,國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展 重工業(yè)輕農(nóng)業(yè),重城市輕農(nóng)村,把工業(yè)與農(nóng)業(yè),城市 與農(nóng)村分割開(kāi)來(lái),致使工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系被嚴(yán)重 扭曲,從而形成了城鄉(xiāng)分割發(fā)展格局.另外,長(zhǎng)期以 來(lái),我國(guó)一直實(shí)施”城鄉(xiāng)分治”,”重城市輕農(nóng)村”的管 理制度,城鄉(xiāng)不同地區(qū)在公共

5、管理方面實(shí)行的是不 同的制度.具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和 以此為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)有別的資源配置制度.城鄉(xiāng)居民 在收入,消費(fèi),生活方式和生活質(zhì)量等方面都存在巨 大差距,從而出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在就業(yè),教育,醫(yī)療,社會(huì) 保障,社會(huì)公共設(shè)施等方面享受完全不同的待遇. 這種把我國(guó)農(nóng)村和城市長(zhǎng)期地隔絕開(kāi)來(lái)的狀況,阻 ? [收稿日期]2009—02—2l [作者簡(jiǎn)介】李晶(1982一),女,湖北武漢人,南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院助教,研究方向?yàn)楣补芾? ? 78? 公共管理中共南京市委黨校2009年第2期 礙了農(nóng)村和城市之問(wèn)的交流與互動(dòng),對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)尤 其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了諸多負(fù)面

6、影響.我國(guó)目 前存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),不僅成為困擾農(nóng)業(yè),農(nóng) 村現(xiàn)代化的突出問(wèn)題,而且成為影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì) 現(xiàn)代化的最大障礙.從這個(gè)意義上講,消除城鄉(xiāng)二 元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),不僅是解決目前我國(guó)社會(huì)生活中”三 農(nóng)”問(wèn)題的需要,也是確保城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù),協(xié)調(diào),穩(wěn)定 發(fā)展,實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體現(xiàn)代化的重要條件. (二)城鄉(xiāng)二元分割下的農(nóng)村公共物品供給 我國(guó)城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和在社會(huì)管理制 度上采取的二元戶籍制度,人為地將城市和農(nóng)村居 民隔絕開(kāi)來(lái),而以此為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)有別的資源配置 制度,形成了城鄉(xiāng)相對(duì)獨(dú)立的公共物品供給體系,即 政府在公共物品的提供方面,采取的也是二元供給 的做法,從而出

7、現(xiàn)城市公共物品相對(duì)完善,而農(nóng)村公 共物品嚴(yán)重短缺的局面.公共物品的二元供給主要 表現(xiàn)在: 1.政府主導(dǎo)的公共物品供給制度,農(nóng)村供給遠(yuǎn) 落后于城市 城市實(shí)行以政府為主導(dǎo)的公共物品供給制度, 公共物品無(wú)論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村公 共物品.如,城市基礎(chǔ)設(shè)施,教育,醫(yī)療衛(wèi)生等等完 全由政府免費(fèi)提供,城市居民自然地享受了政府提 供的各種公共物品和相對(duì)完善的公共服務(wù),并且,一 些本來(lái)可以由政府和居民共同提供的混合公共物 品,也大都由政府免費(fèi)提供. 2.農(nóng)村”自給自足”的公共物品供給制度,政府 對(duì)農(nóng)村供給缺位 相對(duì)而言,農(nóng)村在很大程度上實(shí)行的是以農(nóng)民 為主的”自給自足”

8、型公共物品供給制度.在取消了 農(nóng)業(yè)稅的今天,我國(guó)農(nóng)村公共物品的供給資金來(lái)源 以制度外供給為主,而制度內(nèi)籌資卻凸顯出”重城市 輕農(nóng)村”的特點(diǎn),許多本來(lái)應(yīng)該由中央政府或省級(jí)政 府來(lái)提供的公共物品,如農(nóng)村九年義務(wù)教育,大型水 利設(shè)施等,本應(yīng)由國(guó)家財(cái)政來(lái)承擔(dān)的農(nóng)村公共物品 供給,由于城鄉(xiāng)分割體制的存在,使得供給的重?fù)?dān)大 多落在了基層政府的肩上.而稅費(fèi)改革后基層政府 的財(cái)政緊張,導(dǎo)致這類基礎(chǔ)農(nóng)村公共物品最終只能 由廣大農(nóng)民來(lái)”買單”. 3.”重工輕農(nóng)”的財(cái)稅制度,農(nóng)村供給資金大量 流失 在進(jìn)行國(guó)民收入分配時(shí),國(guó)家不但沒(méi)有采取向 農(nóng)民,農(nóng)村傾斜的財(cái)稅政策安排,還優(yōu)先保證工業(yè)建

9、設(shè)和城市公共物品供給,然后依財(cái)力進(jìn)行農(nóng)村公共 物品建設(shè),甚至出現(xiàn)侵占農(nóng)村公共物品建設(shè)資金的 行為.農(nóng)業(yè)為工業(yè)化初期的工業(yè)發(fā)展積累了大量資 金,并為自己的發(fā)展付出了巨大犧牲.”據(jù)統(tǒng)計(jì), 1952—1990年,通過(guò)稅收從農(nóng)業(yè)獲取的資金為1527. 8億元,通過(guò)價(jià)格”剪刀差”從農(nóng)業(yè)獲取的資金為 8707億元,通過(guò)儲(chǔ)蓄從農(nóng)業(yè)獲取的資金為1404.8億 元,扣除國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投入,農(nóng)業(yè)為工業(yè)化積累資金 1億元.”J90年代初,我國(guó)工業(yè)化開(kāi)始步人中期階 段,一般認(rèn)為此時(shí)已進(jìn)入工農(nóng)自養(yǎng)或平衡發(fā)展階段. 但是,城鄉(xiāng)資金流動(dòng)格局并未隨著國(guó)家工業(yè)化發(fā)展 階段的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變,”1990--1998

10、年間,農(nóng)村資金凈 流出19222.5億元,其中通過(guò)財(cái)政渠道流出的占48. 9%,”剪刀差”渠道流出的占32.8%,金融渠道流出 的占l8.3%.”L2J在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)分割的體制下,農(nóng) 村資金的大量流失極大地限制了農(nóng)村公共物品的建 設(shè),而我國(guó)公共物品城鄉(xiāng)分離的二元供給使得農(nóng)村 公共物品資源難以得到補(bǔ)償. 這種”重城市,輕農(nóng)村”的公共物品資源配置造 成農(nóng)村資金流出多,補(bǔ)償少,造成農(nóng)村公共物品資源 匱乏,導(dǎo)致農(nóng)村公共物品建設(shè)更加滯后.由此可見(jiàn), 城鄉(xiāng)分割二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下形成的公共物品二元供 給,是當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重短缺的首要因素. 二,決策管理機(jī)制混亂導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給

11、 短缺 (一)自上而下的決策機(jī)制,導(dǎo)致農(nóng)村公共物品 供給與需求偏離 目前我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到了一定發(fā)展,作為 獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體,農(nóng)民對(duì)公共物品的需求應(yīng)取 決于各地資源狀況以及農(nóng)民自身所從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng) 活動(dòng).然而,現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品的供給不是根據(jù) 農(nóng)村的發(fā)展需要和農(nóng)民生產(chǎn)與生活的需要來(lái)決定, 而是采取”自上而下”的供給決策機(jī)制,即由上級(jí)政 府和地方政府的決策者根據(jù)”考核指標(biāo)”,”政績(jī)”, “任期”的需要來(lái)安排供給.例如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上 政府和部門(mén)下達(dá)的各種收費(fèi)任務(wù),布置的各項(xiàng)達(dá)標(biāo), 升級(jí)活動(dòng)等.這種通過(guò)計(jì)劃和行政命令安排的決策 體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代無(wú)疑具有高效率,但這

12、種強(qiáng)制 性外部供給并沒(méi)有充分考慮農(nóng)村的發(fā)展要求以及農(nóng) ? 79? 公共管理中共南京市委黨校2009年第2期 民生產(chǎn),生活的具體需求,而是以政策規(guī)定的形式下 達(dá)指標(biāo),這決定了農(nóng)村公共物品供給決策帶有強(qiáng)制 性,統(tǒng)一性和主觀性的特征.遠(yuǎn)離農(nóng)村的各級(jí)政府 和組織不可能完全,準(zhǔn)確地了解和掌握農(nóng)民對(duì)公共 物品的需求狀況,對(duì)不同類型,不同條件,不同發(fā)展 水平的農(nóng)村地區(qū)都按統(tǒng)一要求來(lái)提供公共物品,勢(shì) 必會(huì)出現(xiàn)供給與需求嚴(yán)重脫離. 自從實(shí)行稅費(fèi)改革后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕,國(guó)家 對(duì)引起農(nóng)民負(fù)擔(dān)的公共資源籌集機(jī)制也做出了一定 改進(jìn),但是,傳統(tǒng)的公共物品”自上而下”的行政性供 給機(jī)制仍沒(méi)有

13、改變.在政治利益,個(gè)人利益,”政績(jī)” 等因素的影響下,這種供給機(jī)制將繼續(xù)保持原有的 慣性,使本來(lái)就有限的農(nóng)村公共資源無(wú)法得以合理 有效的配置.在這種取向的供給體制下,必然會(huì)產(chǎn) 生農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)失衡的局面:重”短期”輕 “長(zhǎng)期”,即重視短期公共項(xiàng)目,而輕視見(jiàn)效慢,周期 長(zhǎng)的公共物品供給;好”硬”惡”軟”,即重視上級(jí)要求 考核的”硬”公共設(shè)施,而輕視科技,信息建設(shè)等”軟” 公共物品的提供;重”準(zhǔn)”輕”純”,即重視準(zhǔn)公共物品 的生產(chǎn),而輕視純公共物品的提供等顯著特征.從 而導(dǎo)致農(nóng)村公共物品的供給根本無(wú)法滿足農(nóng)村發(fā)展 和農(nóng)民生產(chǎn),生活的需求.這種”自上而下”的行政 命令式

14、決策機(jī)制從體制上決定了供給與需求的脫節(jié) 是必然的,不但公共物品的供給總量和結(jié)構(gòu)不可能 真正滿足農(nóng)民的實(shí)際需求,而且往往超越農(nóng)民的實(shí) 際承受能力,導(dǎo)致絕對(duì)供給不足和相對(duì)供給過(guò)剩并 存的矛盾,造成農(nóng)村公共資源配置低效,農(nóng)村公共物 品供給與需求偏離. (二)偏好顯示機(jī)制缺失,導(dǎo)致農(nóng)民需求無(wú)法得 到真實(shí)反映 “從意愿表達(dá)層面考察,法律和制度壁壘,信息 不對(duì)稱,公共服務(wù)差異化的程度,公眾在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方 面的特性及該服務(wù)的相對(duì)價(jià)值等限制了公眾的意愿 表達(dá)而導(dǎo)致公共物品供給失衡”[]在現(xiàn)有的農(nóng)村公 共物品供給體制下,自上而下的決策機(jī)制使得農(nóng)村 公共物品供給大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村組織在沒(méi)有

15、農(nóng)民 參與的情況下進(jìn)行決策的,而作為農(nóng)村公共物品受 益主體的農(nóng)民卻被排斥在供給的決策管理體制之 外. 由于我國(guó)農(nóng)村缺乏有效的公共物品需求偏好顯 示機(jī)制,農(nóng)民表達(dá)自身對(duì)公共物品支付意愿的渠道 ? 80? 不暢,農(nóng)民無(wú)法在公共物品供給決策中體現(xiàn)自己的 意志.”相對(duì)于其他的社會(huì)群體,農(nóng)民缺乏專門(mén)性的 表達(dá)自己利益的正式組織,農(nóng)民的利益表達(dá)只能通 過(guò)黨和政府的正式體系進(jìn)行,且現(xiàn)有的各種農(nóng)民組 織并不具備意愿表達(dá)與利益聚合的功能,”J導(dǎo)致農(nóng) 民對(duì)公共物品的需求意愿和需求偏好無(wú)法得到真實(shí) 反映.農(nóng)民往往只能被動(dòng)地接受政府提供的公共物 品,同時(shí)被動(dòng)地承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用.在自上而下的

16、決 策機(jī)制下,一般由來(lái)自農(nóng)民外部,與農(nóng)民不具有同等 切身利益的政府進(jìn)行公共物品的決策,然而政府是 由政府官員組成的,他們有其自身的利益,很難以農(nóng) 民的切實(shí)需求為導(dǎo)向來(lái)保證公共資源利用的有效 性,由此造成農(nóng)村公共物品的供給不能反映農(nóng)民對(duì) 公共產(chǎn)品的需求現(xiàn)狀. (三)公共資源使用過(guò)程缺乏有效監(jiān)督管理,導(dǎo) 致公共資源使用效率低下 由于信息的不對(duì)稱,預(yù)算的不完整和行政體制 改革的滯后,農(nóng)村公共資源的使用過(guò)程往往缺乏有 效的監(jiān)督管理,具體表現(xiàn)在:對(duì)農(nóng)村公共物品資金的 籌措,管理,使用難以進(jìn)行規(guī)范的監(jiān)督,無(wú)論是國(guó)家 的支農(nóng)資金,還是地方政府制度內(nèi)與制度外的公共 支出資金,都沒(méi)有

17、實(shí)行專門(mén)統(tǒng)一的管理,并且經(jīng)常挪 作他用,造成公共資源的管理混亂;政府提供農(nóng)村公 共物品的中間環(huán)節(jié)太多,公共資源被一層層”過(guò)濾吸 收”,公共物品則被層層加價(jià);在生產(chǎn)和提供農(nóng)村公 共物品的過(guò)程中,由于監(jiān)督管理體制的缺失,往往出 現(xiàn)地區(qū)之間,部門(mén)之間競(jìng)相攀比,導(dǎo)致農(nóng)村公共物品 供給的低效率和無(wú)序增長(zhǎng),從而增加供給成本,造成 公共資源的極大浪費(fèi). 目前,對(duì)公共資源使用過(guò)程的監(jiān)督主要是由審 計(jì)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理部門(mén)執(zhí)行.由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)多為預(yù) 算外資金,而預(yù)算外資金又大部分分散在各行政事 業(yè)單位,不僅監(jiān)督的成本很高,而且也很難界定合理 與不合理的界限.雖然有些地方實(shí)行了政務(wù),財(cái)務(wù), 村

18、務(wù)公開(kāi)的社會(huì)監(jiān)督形式,但由于公開(kāi)的時(shí)機(jī),場(chǎng)合 和形式具有很大的隨意性,有的甚至流于形式,走過(guò) 場(chǎng),缺乏實(shí)際約束力.加上缺乏專業(yè)知識(shí)和缺少激 勵(lì)機(jī)制;這種非職業(yè)性的社會(huì)監(jiān)督很難具有約束力, 以至造成公共資源的使用效率低下和部分公共資源 被挪作他用,甚至被揮霍浪費(fèi),貪污挪用.在公共資 源本來(lái)就不充足的情況下,如果公共資源又未得到 公共管理中共南京市委黨校2009年第2期 很好的監(jiān)督使用,使用效率低下,必然導(dǎo)致農(nóng)村公共 物品的供給不足. 三,財(cái)政資金匱乏導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給短缺 (一)稅費(fèi)改革后縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力造成公共資金緊張 農(nóng)村稅費(fèi)改革作為我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的重 大制度創(chuàng)

19、新,從最初在安徽省試點(diǎn),到全國(guó)二十多個(gè) 省市全面鋪開(kāi),在農(nóng)民減負(fù)方面取得了一定的成效, 但同時(shí)加劇了農(nóng)村基層政府財(cái)源匱乏的危機(jī).由于 與農(nóng)村稅費(fèi)改革相聯(lián)系的一系列配套改革措施未能 及時(shí)跟進(jìn),”國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給地方政府的財(cái)政支 持難以彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政因農(nóng)村稅費(fèi)改革后的財(cái)政資金 缺口,形成農(nóng)村稅費(fèi)改革后的縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍運(yùn)轉(zhuǎn)困 難的局面,嚴(yán)重影響到農(nóng)村公共物品的服務(wù)和供 給.’’[] 農(nóng)村稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力,削弱了 農(nóng)村公共物品的供給能力.農(nóng)村稅費(fèi)改革以前,縣 鄉(xiāng)的財(cái)政收入主要來(lái)自于制度內(nèi)的稅收收入和制度 外的”三項(xiàng)提留”,”五項(xiàng)統(tǒng)籌”以及各種罰沒(méi)收入. 其中,鄉(xiāng)級(jí)政

20、府提供農(nóng)村公共物品所需的資金主要 來(lái)源于其制度外的收入.農(nóng)村稅費(fèi)改革基于減輕農(nóng) 民負(fù)擔(dān)的目的,取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌以及村級(jí)提留,鄉(xiāng)鎮(zhèn) 機(jī)構(gòu)制度外籌資的口子被堵住了.但是”伴隨著縣 鄉(xiāng)財(cái)政收入的衰減,其財(cái)政狀況也進(jìn)一步惡化,主要 表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是財(cái)政收支缺口無(wú)法彌補(bǔ);二是 到期債務(wù)支付能力嚴(yán)重不足.”E6]在這兩個(gè)方面的共 同作用下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)提供公共物品的能力將大大削 弱,尤其是農(nóng)村工業(yè)不發(fā)達(dá),稅源基礎(chǔ)薄弱的中西部 地區(qū).縣鄉(xiāng)政府財(cái)政的巨大壓力,使得實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公 共物品供給的公共資金狀況緊張,極大地阻礙了農(nóng) 村公共物品的有效供給. (二)籌資機(jī)制障礙造成資金籌措困難 1.籌

21、資渠道不合理 我國(guó)的金融總政策目前仍然體現(xiàn)著”農(nóng)村支持 城市,農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的局面.由于缺乏農(nóng)民信用體 系,農(nóng)民存人銀行的資金大部分流人城市.據(jù)有關(guān) 資料顯示,自1994年以來(lái),農(nóng)村每年流出資金600 億元左右,而國(guó)家對(duì)農(nóng)村信貸總規(guī)模和財(cái)政支農(nóng)資 金投入?yún)s相對(duì)較少,從而造成農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的 地位和作用極不相稱,農(nóng)村公共物品供給資金缺乏 保障. 除了農(nóng)村電網(wǎng)改造等大型農(nóng)村公共物品由政府 財(cái)政投入外,我國(guó)農(nóng)村公共物品建設(shè)資金的籌集渠 道主要有兩個(gè):一是縣鄉(xiāng)財(cái)政收入,二是農(nóng)民自籌. 在目前縣鄉(xiāng)財(cái)政極為緊張的情況下,尤其是在稅費(fèi) 改革后,原有的通過(guò)制度外財(cái)政籌資的渠道已基本

22、 堵死,由縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)的這一部分資金又以不同的 形式攤派轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民,因此,農(nóng)村公共物品建設(shè)資 金實(shí)際上主要來(lái)自農(nóng)民,農(nóng)民不僅沒(méi)有因?yàn)槎愘M(fèi)改 革減輕負(fù)擔(dān),反而負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重.現(xiàn)階段,我國(guó)農(nóng) 民總體收入偏低,加之近幾年農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢,由 農(nóng)民來(lái)承擔(dān)主要的農(nóng)村公共物品建設(shè)資金不僅不能 保障資金來(lái)源,還導(dǎo)致農(nóng)民的生活難上加難. 2.籌資手段單一 “無(wú)論是制度外財(cái)政的籌資方式,自上而下的決 策機(jī)制,還是城鄉(xiāng)二元供給體制,他們所造成的負(fù)面 影響都是巨大而且深遠(yuǎn)的.”L7j當(dāng)前,農(nóng)村公共物品 資金匱乏的另一重要原因在于籌資手段單一,新的 籌資手段基本上還沒(méi)有形成.我國(guó)農(nóng)村公共物

23、品建 設(shè)資金的籌集主要來(lái)源于政府財(cái)政支持,因而用于 農(nóng)村公共物品的公共資金籌集手段主要為征稅.按 農(nóng)村公共物品的基本特性,農(nóng)村公共物品的資金來(lái) 源應(yīng)當(dāng)以政府財(cái)政支持為主,但是,在現(xiàn)實(shí)情況下, 完全依靠政府財(cái)政這樣單一的籌資手段是不可能解 決農(nóng)村公共物品供給資金匱乏的.在這一問(wèn)題上, 政府只是一味地”哭窮”,在財(cái)政緊張的情況下通常 以各種方式將籌資負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上,使得農(nóng)民 負(fù)擔(dān)日益加重,而并沒(méi)有發(fā)揮其所能,動(dòng)員全社會(huì)各 方面的力量,積極探索新的籌資手段,這樣不僅進(jìn)一 步加劇了縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政緊張狀況,還使得農(nóng)村公 共物品供給陷入了一個(gè)資金短缺的惡性循環(huán)中. 四,政府職

24、能角色錯(cuò)位導(dǎo)致農(nóng)村公共物品供給 短缺 (一)政府職能定位不清,責(zé)任不明 中央與地方政府在農(nóng)村公共物品供給的責(zé)任劃 分上不盡合理,供給主體錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重.提供公共 物品是各級(jí)政府的主要職能.根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論, 中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性公共物品的提供,地方政 府則負(fù)責(zé)地方性公共物品的提供.但實(shí)際上,中央 與地方在農(nóng)村公共物品供給的責(zé)任劃分上不盡合 理,本來(lái)應(yīng)該由政府提供的公共物品或由政府與農(nóng) 民共同承擔(dān)的公共物品成本,卻完全由農(nóng)民承擔(dān). 本來(lái)應(yīng)該由上級(jí)政府提供的公共物品卻通過(guò)政府權(quán) ? 81? 公共管理中共南京市委黨校2(109年第2期 威轉(zhuǎn)移事權(quán),交由下級(jí)政府提供,最終

25、落到鄉(xiāng)政府和 農(nóng)民頭上.例如,基礎(chǔ)教育,計(jì)劃生育都是基本國(guó) 策,都是為了全國(guó)人民的共同利益,是全國(guó)性的公共 物品,但這些事權(quán)目前主要由鄉(xiāng)政府以及村承擔(dān). 這樣做的必然后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財(cái)權(quán),鄉(xiāng)政 府在事權(quán)無(wú)法轉(zhuǎn)移的前提下,向農(nóng)民伸手,通過(guò)權(quán)力 斂取不合理的收入以應(yīng)對(duì)不合理的事權(quán),將是一種 必然的選擇. (二)基層政府機(jī)構(gòu)臃腫,工作效率低下 目前,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其下屬事業(yè)機(jī)構(gòu)人員過(guò) 度膨脹,致使財(cái)政供養(yǎng)人口急劇增加.據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó) 有4.5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),財(cái)政供養(yǎng)人員已達(dá)到1280萬(wàn)人, 此外還有380萬(wàn)名村干部,平均每40個(gè)農(nóng)民就要供 養(yǎng)一名干部.基層政府機(jī)構(gòu)臃腫的狀況直

26、接導(dǎo)致了 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常的稅收收入不足以支付政府人員工資 和行政事業(yè)經(jīng)費(fèi),甚至還向農(nóng)民伸手,增加農(nóng)民負(fù) 擔(dān).同時(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府職能交叉,事權(quán)不清, 如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繁重的會(huì)議和檢查任務(wù)耗費(fèi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 人員的大量時(shí)間,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)暇顧及正常事務(wù),不 僅降低了工作效率,還增加了大量的政府開(kāi)支. 我國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財(cái)政困難,多淪為”吃飯 財(cái)政”和”討飯財(cái)政”,對(duì)公共物品自然無(wú)力提供,其 僅存的功能基本上只有兩個(gè),即收稅和上傳下達(dá). 其他各服務(wù)部門(mén)也是關(guān)心如何搭車收費(fèi)勝于關(guān)心服 務(wù)的質(zhì)量,如”司法所盼望農(nóng)村里的司法糾紛越多越 好,民政所則希望農(nóng)民離婚多,這樣他們才有機(jī)會(huì)多 ‘創(chuàng)

27、收”‘等等.這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,顯然是不會(huì)受到老 百姓的支持與擁護(hù)的,基層政府的農(nóng)村公共物品的 有效供給,也將無(wú)法實(shí)現(xiàn). (三)基層政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等 自實(shí)行分稅制后,財(cái)權(quán)有向中央及省政府集中 的趨勢(shì),即”強(qiáng)干弱枝”,而事權(quán)卻逐級(jí)下放.分稅的 前提是分事,只有在事權(quán)劃分清楚的基礎(chǔ)上,財(cái)權(quán)的 劃分才有意義.然而,我國(guó)的分稅制卻恰恰繞過(guò)了 ? 82? “分事”這一重要前提,造成中央和地方的事權(quán)劃分 不明確,本該中央擔(dān)負(fù)的事權(quán),仍要由基層負(fù)擔(dān). 就我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)狀況而言,一些本應(yīng)由中央 及省政府供給的純公共物品,如義務(wù)教育,計(jì)劃生 育,民兵訓(xùn)練等,卻下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),加重了鄉(xiāng)

28、鎮(zhèn)的 負(fù)擔(dān).當(dāng)鄉(xiāng)政府不能從傳統(tǒng)的稅費(fèi)收入中負(fù)擔(dān)公共 物品的供給時(shí),唯一的途徑就是將供給成本轉(zhuǎn)嫁到 農(nóng)民頭上.因而當(dāng)國(guó)家強(qiáng)行治理”亂收費(fèi)”問(wèn)題時(shí), 就出現(xiàn)了”稅費(fèi)改革一農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕一基層政府財(cái) 政緊張一公共物品供給更加短缺”這樣的怪圈.由 此可見(jiàn),稅費(fèi)改革關(guān)鍵是要厘清各級(jí)政府之間,政府 與市場(chǎng)之間的公共物品供給責(zé)任,改變農(nóng)村公共物 品供給不足,相互推諉的現(xiàn)象,同時(shí)輔之以政府機(jī)構(gòu) 改革等諸多配套改革,方可走出這個(gè)怪圈. 參考文獻(xiàn): [1]揚(yáng)志龍,宋華,馬自學(xué).跨越傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)——我 國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立 [M].甘肅:甘肅民族出版社,1998.2. [

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