經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行圖中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所

《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行圖中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所》由會員分享，可在線閱讀，更多相關(guān)《經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行圖中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所（13頁珍藏版）》請?jiān)谘b配圖網(wǎng)上搜索。

1、浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況調(diào)查 胡家勇 內(nèi)容提要：近幾年，政府間財(cái)力分配，以及地方政府，特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府的財(cái)政困難，引起了理論界和決策部門的關(guān)注。溫嶺市澤國鎮(zhèn)的財(cái)政運(yùn)行狀況具有一定代表性。通過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)以下重要現(xiàn)象：實(shí)行分稅制以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力存在明顯向上集中趨勢，但沒有規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配財(cái)力中，預(yù)算外收入依然扮演重要角色，而在預(yù)算外收入中，土地出讓收入越來越成為最主要來源；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出中，預(yù)算內(nèi)支出只能維持政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，而工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中的資本性支出則主要靠預(yù)算外支出。改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政運(yùn)行狀況應(yīng)該從明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能并確保其相應(yīng)財(cái)力、在財(cái)力向上集中的同

2、時(shí)建立起完善的轉(zhuǎn)移支付制度、規(guī)范預(yù)算外收入和土地收入、降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行成本幾個(gè)方面著手。 關(guān)鍵詞：稅收收入 可支配財(cái)力 預(yù)算外可支配財(cái)力 預(yù)算內(nèi)支出 預(yù)算外支出 2007年1月16日至26日，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所國情調(diào)研組對浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)財(cái)政收支狀況進(jìn)行了詳細(xì)考察 調(diào)研組組長：胡家勇、葉海燕；成員：蔣招華、裴小革、陳健、肖建忠、石淑華、張立君、潘學(xué)勝、陳鼎。本專題調(diào)研得到了澤國鎮(zhèn)財(cái)政所王云方總會計(jì)師、溫嶺市國稅局澤國分局項(xiàng)治森局長、溫嶺市地稅局澤國分局朱軍敏局長的支持和幫助，在此致謝。本文是《浙江省溫嶺市澤國鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會調(diào)研報(bào)告》中的一個(gè)專題報(bào)告，文中資料均來自這次調(diào)研，

3、不再作說明。引用文中數(shù)據(jù)，須經(jīng)作者同意。 ，獲得了大量第一手資料。本文以澤國鎮(zhèn)為案例，客觀描述我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財(cái)政的實(shí)際運(yùn)行狀況，并據(jù)此提出政策建議。 考察地方政府，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政運(yùn)行狀況，需要從三個(gè)方面著手：一是地方稅收收入，通常稱為預(yù)算內(nèi)收入，包括國稅收入和地稅收入；二是地方政府可支配財(cái)力，包括預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力和預(yù)算外可支配財(cái)力；三是地方政府支出，包括預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出，以及地方政府收支盈虧狀況。下面循著以上順序勾畫澤國鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行圖。 一、 澤國鎮(zhèn)稅收收入 澤國鎮(zhèn)位于浙江省溫嶺市，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，在全國兩萬多個(gè)小城鎮(zhèn)綜合發(fā)展指數(shù)排名中位居第145位，浙江省排名第30

4、位，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)。近幾年，澤國鎮(zhèn)稅收狀況良好，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)中具有代表性。 表1 澤國鎮(zhèn)稅收收入及其基本結(jié)構(gòu)（單位：億元，%） 年份 總稅收收入 國稅收入 地稅收入 數(shù)量 增長率 數(shù)量 增長率 占總稅收入的比例 數(shù)量 增長率 占總稅收入的比例 2001 1.2632 0.8087 64.02 0.4545 35.98 2002 1.8776 48.64 1.3179 62.79 70.19 0.5597 23.15 29.81 2003 2.4836 32.28 1.6424 24.31 66.1

5、3 0.8412 50.29 33.87 2004 3.3267 33.95 2.0106 22.43 60.44 1.3161 56.46 39.56 2005 3.8135 14.63 2.5782 28.23 67.61 1.2353 -6.14 32.39 2006 4.5688 19.81 3.2309 25.32 70.72 1.3379 8.31 29.28 注：國稅收入包括免抵調(diào)庫數(shù)。 第一，澤國鎮(zhèn)稅收總體情況。2001年，澤國鎮(zhèn)的稅收收入已超過1億元，2003年超過2億，2004年超過3億，2006年超過4億

6、，一到兩年躍上一個(gè)臺階。2001-2006年，澤國鎮(zhèn)稅收收入年平均增長率為29.32%。從稅收收入看，澤國鎮(zhèn)已經(jīng)達(dá)到了中西部地區(qū)一個(gè)縣，甚至一個(gè)地級市的水平。 從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，澤國鎮(zhèn)稅收收入的高速增長主要得益于其工業(yè)的快速發(fā)展。 2000-2006年，澤國鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值年平均增長率為16.1%。工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展從多方面促進(jìn)稅收收入和其他政府收入的增長。首先，工業(yè)企業(yè)本身會繳納大量稅收；其次，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和房地產(chǎn)的升值，培植了其他稅源。澤國鎮(zhèn)的例子說明，工業(yè)化以及隨之而來的城鎮(zhèn)化是總體經(jīng)濟(jì)成長和稅收收入快速增長的引擎。 第二，國稅收入及其增長情況。2001年澤國鎮(zhèn)國稅收入0

7、.8087億元，2006年增至3.2309億元，平均年增長率為31.9%?？鄢獾终{(diào)庫數(shù)，2001年，實(shí)際入庫國稅收入0.5829億元，2006年增至1.8295億元，平均每年增長25.7%。無論從總量，還是從實(shí)際入庫數(shù)看，澤國鎮(zhèn)國稅收入增長速度都是非?？斓?。增值稅和企業(yè)所得稅是國稅收入的兩大稅源。2001年和2006年，增值稅占國稅入庫收入的比例分別為94.47%和89.95%，企業(yè)所得稅入庫收入占國稅入庫收入的比例分別為0.36% 和5.28%。消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅的入庫收入和所占比例均不高。 第三，地稅收入及其增長情況。2001年，澤國鎮(zhèn)地稅收入為0.4545億元， 2006年1.337

8、9萬元。2001-2006年，澤國地稅收入的平均增長率為24.1%。企業(yè)所得稅、營業(yè)稅和個(gè)人所得稅是地稅的主要稅源。2001-2006年，企業(yè)所得稅占地稅的平均比例為45.69%，營業(yè)稅為17.85%，個(gè)人所得稅為22.94%。 從行業(yè)上看，制造業(yè)、土地和房產(chǎn)、建筑業(yè)對澤國地稅的貢獻(xiàn)排位前三。2003-2006年4年間，澤國鎮(zhèn)制造業(yè)對地稅的平均貢獻(xiàn)率達(dá)到34.99%，位列第一；土地和房產(chǎn)業(yè)對地稅的貢獻(xiàn)率為15.84%，位列第二，表明澤國鎮(zhèn)地稅對土地和房地產(chǎn)行業(yè)的依賴程度較高；建筑業(yè)對地稅的貢獻(xiàn)率為6.18%，位列第三。2003-2006年，制造業(yè)、土地和房產(chǎn)、建筑業(yè)這三個(gè)主要納稅行業(yè)共計(jì)納稅

9、26966萬元， 貢獻(xiàn)率高達(dá)57.00%。如果考慮到它們所繳納的其他稅費(fèi)，其貢獻(xiàn)率會更高。 表1顯示的一個(gè)最為重要的信息是，自實(shí)施分稅制以來，稅收存在明顯向上集中的趨勢。2001-2006年，澤國鎮(zhèn)國稅的平均增長速度為31.9%，地稅則為24.1%，國稅的增速平均高出地稅7.8個(gè)百分點(diǎn)。與此相應(yīng)，國稅占總稅收的比例逐年提高，由64.02%提高到70.72%，地稅所占的比例則逐年降低，由35.98%降至29.28%。澤國鎮(zhèn)的情況可以視為分稅制以來中央與地方財(cái)力分配總體狀況的一個(gè)縮影。 二、 澤國鎮(zhèn)可支配財(cái)力 地方政府，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的可支配財(cái)力包括兩部分：一部分來自預(yù)算內(nèi)，由上級政府財(cái)政

10、撥款和轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成；一部分來自預(yù)算外。 （一） 澤國鎮(zhèn)可支配財(cái)力總體考察 澤國鎮(zhèn)政府可支配財(cái)力同樣包括兩部分：一部分是來自溫嶺市的財(cái)政撥款和轉(zhuǎn)移支付，一部分是自己組織的預(yù)算外收入。表2是2001-2006年澤國鎮(zhèn)政府可支配財(cái)力的總體狀況。 表2 澤國鎮(zhèn)可支配財(cái)力總體狀況(單位：萬元，%) 年份 可支配財(cái)力總量 預(yù)算內(nèi)部分 預(yù)算外部分 數(shù)量 增長率 數(shù)量 增長率 比例 數(shù)量 增長率 比例 2001 18780.9 2393.7 12.75 16387.2 87.25 2002 11239.8 -40.15 1679.5 -29

11、.84 14.94 9560.3 -41.66 85.06 2003 30206.8 168.75 1636.8 -2.54 5.42 28570 198.84 94.58 2004 9634.4 -68.11 1918.4 17.20 19.91 7716 -72.99 80.09 2005 9940 3.17 2060 7.38 20.72 7880 2.13 79.28 2006 13637.17 37.19 2307.9 12.03 16.92 11329.27 43.77 83.08 注：當(dāng)年可支配財(cái)力

12、不包括上年結(jié)余。 表2披露許多重要信息。（1）2001-2006年間，澤國鎮(zhèn)可支配財(cái)力波動(dòng)幅度很大。最高年份的2003年，澤國鎮(zhèn)可支配財(cái)力達(dá)到30206.8萬元，而最低的2005年，可支配財(cái)力僅為9940萬元，相差20266.8萬元。從澤國鎮(zhèn)可支配財(cái)力的變動(dòng)軌跡看，2003年的增幅高達(dá)168.75%，而2002年和2004年的跌幅高達(dá)40%和60%以上。這說明，澤國鎮(zhèn)可支配財(cái)力缺乏比較穩(wěn)定的來源。而且，澤國鎮(zhèn)可支配財(cái)力的波動(dòng)幅度和走向與預(yù)算外可支配財(cái)力基本一致，這說明預(yù)算外可支配財(cái)力在很大程度上左右著澤國鎮(zhèn)的總體財(cái)政狀況。（2）政府間財(cái)力分配存在著向上集中的趨勢?？傮w上看，2001-20

13、06年，澤國鎮(zhèn)可支配財(cái)力總量、預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力和預(yù)算外可支配財(cái)力都呈減少趨勢。以預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力為例，2001年，澤國鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力為2393.7萬元，隨后三年下降到2000萬以下，2006回升到2307.9萬元，但仍不及2001年。（3）在當(dāng)年形成的可支配財(cái)力中，預(yù)算外可支配財(cái)力占了絕大部分比例。2001-2006年間，預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力平均占可支配財(cái)力總量的12.84%，預(yù)算外可支配財(cái)力平均占87.16%。2005年預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力所占比例最高，為20.72%，2003年最低，為5.42%。這些數(shù)字說明，澤國鎮(zhèn)財(cái)政對預(yù)算外收入具有高度的依賴性。 （二）澤國鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力 澤國鎮(zhèn)預(yù)

14、算內(nèi)可支配財(cái)力由三塊組成：一是預(yù)算內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)，二是體制分成收入，三是各種補(bǔ)助收入。 1．預(yù)算內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)。這一部分經(jīng)費(fèi)是為了保證鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的開支，它是根據(jù)預(yù)算內(nèi)人員的工資、津貼、獎(jiǎng)金、社會保障繳費(fèi)、職工福利費(fèi)、對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助和日常公用支出測算出來的，由溫嶺市財(cái)政撥付。2006年，澤國鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員共計(jì)298人，溫嶺市政府核準(zhǔn)該年度預(yù)算內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)為931.5萬元。 2．體制分成收入。體制分成收入包括體制結(jié)算收入 根據(jù)溫嶺市2005年第158號文件的規(guī)定，體制結(jié)算收入指鎮(zhèn)、街道所屬企業(yè)繳納的、歸屬于溫嶺市地方財(cái)政的各類稅收收入，城市維護(hù)建設(shè)稅除外。 超額分成和50%

15、的城市維護(hù)建設(shè)稅返還。2006年，澤國鎮(zhèn)體制結(jié)算收入基數(shù)為 10050.9萬元，體制結(jié)算收入任務(wù)是遞增13%，即11357.5萬元，當(dāng)年實(shí)際完成11325.6萬元，為計(jì)劃的99.7%，尚不足0.3%，沒有完成任務(wù)，因此，沒有體制結(jié)算收入超額分成，體制分成收入只有城市維護(hù)建設(shè)稅返還506.3萬元。 3．體制補(bǔ)助收入。包括轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入、專項(xiàng)補(bǔ)助收入和結(jié)算補(bǔ)助收入。2006年，體制補(bǔ)助收入為870.05萬元，其中，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入403萬元（包括鄉(xiāng)村辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)、優(yōu)撫經(jīng)費(fèi)、民兵訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)）、專項(xiàng)補(bǔ)助收入447.05萬元（包括最低生活保障金、自然災(zāi)害救助、定期定量優(yōu)撫金、殘聯(lián)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、教

16、育補(bǔ)助等）和結(jié)算補(bǔ)助收入20萬元。 表3 澤國鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力規(guī)模和結(jié)構(gòu)（單位：萬元，%） 年份 預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力總量 預(yù)算內(nèi)人員經(jīng)費(fèi) 體制分成收入 體制補(bǔ)助收入 預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力占入庫稅收總量的比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 2001 2393.7 1505 62.87 319.4 13.34 569.3 23.78 23.21 2002 1679.5 530.1 31.56 738.1 43.95 411.3 24.49 13.79 2003 1636.8 575.3 35.15 52

17、6.1 32.14 535.4 32.71 8.21 2004 1918.4 624.8 32.57 564 29.40 729.6 38.03 7.45 2005 2060 792 38.45 430 20.87 838 40.68 7.36 2006 2307.85 931.5 40.36 506.3 21.94 870.05 37.70 7.29 總計(jì) 11996.25 4958.7 41.34 3083.9 25.71 3953.65 32.96 9.38 表3是2001-2006年澤國鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)

18、可支配財(cái)力的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。2001年，人員經(jīng)費(fèi)為1505萬元，占預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力的62.87%，隨后呈下降趨勢，2006年為931.5萬元，占40.36%。2001-2006年的平均比例為41.34%。2001年，體制分成收入為319.4萬元，占預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力的13.34%，2006年為506.3萬元，占21.94%。2001-2006年的平均比例為25.71%。2001年，體制補(bǔ)貼收入為569.3萬元，占預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力的23.78%，2006年為870.05萬元，占37.70%。2001-2006年的平均比例為32.96%。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力占當(dāng)年入庫稅收總額的比例是一個(gè)很重要的指標(biāo)

19、，它表明，在現(xiàn)有財(cái)政體制內(nèi)，基層政府通過正式預(yù)算安排所能獲得的返還財(cái)力的份額。2001年，澤國鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力占當(dāng)年入庫稅收總量的比例為23.21%，隨后幾年連續(xù)下降，2006年下降到7.29%，說明通過正式預(yù)算安排所能獲得的財(cái)力份額逐年下降。2001-2006年，澤國鎮(zhèn)通過正式預(yù)算安排所獲得的財(cái)力返還比例平均為9.38%，這表明，在澤國鎮(zhèn)交繳的各項(xiàng)稅收中，最終由澤國鎮(zhèn)來使用的不到10%。 這里暫不考慮預(yù)算外可支配財(cái)力中來自上級政府的補(bǔ)助收入，以及下?lián)芙o澤國鎮(zhèn)的教育經(jīng)費(fèi)。 （三）澤國鎮(zhèn)預(yù)算外可支配財(cái)力 在澤國鎮(zhèn)可支配財(cái)力中，有相當(dāng)一部分是通過預(yù)算外收入獲得的。獲得預(yù)算外可支配財(cái)力的渠

20、道有三條：一是土地出讓收入，二是上級補(bǔ)助收入，三是其他收入。 1．土地出讓收入。土地出讓收入是澤國鎮(zhèn)預(yù)算外可支配財(cái)力的一個(gè)重要來源。形成這種狀況的原因有兩個(gè)：一是，在現(xiàn)有土地收入分享體制中，土地收入的大部分留給了當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府。以2006年12月14日出售的一宗地塊（0.0298公頃）為例，該地塊的出讓收入約為170.36萬元，澤國鎮(zhèn)以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)名義得到136.29萬元，占80%，溫嶺市政府得到34.07萬元，占20%（詳見表4）。二是，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地資源日益稀缺，加上中央政府對土地采取嚴(yán)格的控制制度，土地價(jià)格迅速上漲。與2000年相比，2003年，澤國鎮(zhèn)商業(yè)地價(jià)平均漲幅在1倍左

21、右，住宅地價(jià)平均漲幅在2倍左右。2006年，澤國鎮(zhèn)土地出讓收入共計(jì)7268.9萬元，占當(dāng)年預(yù)算外可支配財(cái)力的77.7%，這是一個(gè)相當(dāng)高的比例，表明地方政府對土地出讓收入的高度依賴。 表4 澤國鎮(zhèn)一宗地塊出讓款結(jié)算清單 項(xiàng)目 金額（元） 備注 一、出讓總價(jià)款 1780000 面積0.0298公頃 二、征地成本 76401.12 占出讓總價(jià)款的4.29% 其中：報(bào)批稅費(fèi) 1668.8 征地費(fèi) 10000 配套費(fèi) 26425 評估費(fèi) 3540 國土部門承辦經(jīng)費(fèi) 34767.32 三、土地出讓收入 1703598.88 占出讓總價(jià)

22、款的95.71% 分配：城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi) 1362879.10 鎮(zhèn)財(cái)政，占土地出讓收入的80% “十村示范百村整治”基金 51107.97 溫嶺市財(cái)政 標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)基金 51107.97 溫嶺市財(cái)政 失地農(nóng)民社會保障 204431.87 溫嶺市財(cái)政 土地開發(fā)資金 34071.97 溫嶺市財(cái)政 2．上級補(bǔ)助收入。主要是上級撥付的臨時(shí)性、一次性的各類補(bǔ)助收入。2006年，上級政府對澤國鎮(zhèn)的各類補(bǔ)助收入共有12大項(xiàng)，共計(jì)1974.2萬元。主要補(bǔ)助項(xiàng)目是：土地整理補(bǔ)助費(fèi)，913.5萬元；園區(qū)扶持資金、柴油價(jià)格補(bǔ)貼、臺風(fēng)救助補(bǔ)貼、民政醫(yī)療救助補(bǔ)助等163.4萬元；農(nóng)

23、林局撥付的各種補(bǔ)助271.3萬元。 3．其他預(yù)算外可支配財(cái)力。包括鎮(zhèn)政府資產(chǎn)投資收益、計(jì)劃生育社會撫養(yǎng)費(fèi)返還、城建配套費(fèi)返還和其他一些收入。 表5 澤國鎮(zhèn)預(yù)算外可支配財(cái)力及其構(gòu)成（單位：萬元，%） 年份 總計(jì) 土地出讓收入 上級補(bǔ)助 其他收入 數(shù)量 占預(yù)算外可支配財(cái)力的比例 數(shù)量 占預(yù)算外可支配財(cái)力的比例 數(shù)量 占預(yù)算外可支配財(cái)力的比例 2001 16387.2 10521.8 64.21 1193.7 7.28 4671.7 28.51 2002 9560.3 8143 85.18 269 2.81 1148.3 12.01

24、2003 28570 27521 96.33 502 1.76 547 1.91 2004 7716 6473 83.89 588 7.62 655 8.49 2005 7880 5459 69.28 1000 12.69 1421 18.03 2006 11329.27 7268.9 64.16 1974.2 17.43 2086.17 18.41 總計(jì) 81442.77 65386.7 80.29 5526.9 6.79 10529.17 12.93 表5表明，澤國鎮(zhèn)預(yù)算外可支配財(cái)力中，土地出讓收入是主要來

25、源。2001年，澤國鎮(zhèn)土地出讓收入達(dá)到1個(gè)億以上，2003年高達(dá)2.7521億元。土地出讓收入占預(yù)算外可支配財(cái)力的比例，最高年份（2003年）高達(dá)96.33%，最低年份（2006年）也達(dá)到了64.16%。2001-2006年，澤國鎮(zhèn)土地出讓收入占預(yù)算外可支配財(cái)力的比例平均為80.29%。 三、澤國鎮(zhèn)財(cái)政支出 地方政府的財(cái)政支出能夠反映地方政府履行職能的情況，下面考察澤國鎮(zhèn)財(cái)政支出的規(guī)模及其結(jié)構(gòu)，以透視我國地方政府的實(shí)際運(yùn)作。 （一）澤國鎮(zhèn)財(cái)政支出的總體狀況 如同可支配財(cái)力分為預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力和預(yù)算外可支配財(cái)力一樣，澤國鎮(zhèn)的財(cái)政支出也分為預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出。 表6 澤國鎮(zhèn)

26、財(cái)政支出總體狀況（單位：萬元，%） 年份 總支出 預(yù)算內(nèi)支出 預(yù)算外支出 實(shí)際財(cái)政盈余 數(shù)量 增長率 數(shù)量 增長率 占總支出比例 數(shù)量 增長率 占總支出比例 2001 18138.9 2369.3 13.06 15769.6 86.94 2002 11163 -38.46 1261 -46.78 11.30 9902 -37.21 88.70 660.2 2003 21850 95.74 1849 46.63 8.46 20001 101.99 91.54 2821.2 2004 17125 -

27、21.62 1881 1.73 10.98 15244 -23.78 89.02 223.7 2005 11334 -33.82 2192 16.53 19.34 9142 -40.03 80.66 218.6 2006 11420.2 0.76 2211.7 0.90 19.37 9208.5 0.73 80.63 770.0 總計(jì) 91031.1 -8.8 11764 -1.4 12.92 79267.1 10.2 87.08 22197.1 表6顯示，2001-2006年，澤國鎮(zhèn)財(cái)政支出呈現(xiàn)極不穩(wěn)定狀態(tài)，

28、且有逐步下降的趨勢。2001年的財(cái)政支出為18138.9萬元，2006年為11420.2萬元，平均每年下降8.8%。預(yù)算內(nèi)支出的波動(dòng)幅度也很大，但相對于財(cái)政總支出，是比較平穩(wěn)的。預(yù)算外支出極不穩(wěn)定?？梢哉J(rèn)為，澤國鎮(zhèn)財(cái)政支出的大幅度波動(dòng)主要是由預(yù)算外支出造成的。 與財(cái)政總支出和預(yù)算外支出大幅波動(dòng)的情況不同，預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出占財(cái)政總支出的比例則是大體穩(wěn)定的。2001-2006年，預(yù)算內(nèi)支出占財(cái)政總支出的比例平均為12.92%，最高年份是2006年，為19.37%，最低年份是2003年，為8.46%；預(yù)算外支出占財(cái)政總支出的比例平均為87.08%，最高年份是2003年，為91.54%，最低年

29、份是2006年，為80.63%。從平均水平上看，預(yù)算外支出是預(yù)算內(nèi)支出的4倍。這些數(shù)字表明，澤國鎮(zhèn)財(cái)政支出主要依靠預(yù)算外支出。 表6還顯示了澤國鎮(zhèn)財(cái)政盈余狀況。澤國鎮(zhèn)每年都有盈余，說明它的財(cái)政狀況十分穩(wěn)健，這主要得益于澤國鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，預(yù)算外收入，特別是來自土地的預(yù)算外收入較多。中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況會有很大不同。 （二）預(yù)算內(nèi)支出結(jié)構(gòu) 在現(xiàn)有財(cái)政支出明細(xì)表中，無論是預(yù)算內(nèi)支出，還是預(yù)算外支出，都被劃分為16項(xiàng)，包括：基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)支出、水利和氣象支出、工業(yè)交通等部門事業(yè)費(fèi)、文化廣播事業(yè)費(fèi)、教育事業(yè)費(fèi)、醫(yī)療衛(wèi)生支出、科學(xué)支出、其他部門事業(yè)費(fèi)、撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)、行政管理費(fèi)

30、、公檢法司支出、城市維護(hù)費(fèi)、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出、其他支出。澤國鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)支出中排在前六位的支出分別是：行政管理費(fèi)、城市維護(hù)費(fèi)、撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi)、教育事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)支出、文化廣播事業(yè)費(fèi)。從這種支出結(jié)構(gòu)看，澤國鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出主要是為了保證政府管理職能的發(fā)揮和公共服務(wù)的提供，符合市場經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的一般原則。 表7 澤國鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)支出結(jié)構(gòu)（單位：萬元，%） 年份 總支出 基本建設(shè)支出 農(nóng)業(yè)支出 林業(yè)支出 水利和氣象支出 工業(yè)交通等部門事業(yè)費(fèi) 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 2002 1261 156.3 12.39

31、102.98 8.17 18.7 1.48 7.09 0.56 0 0.00 2003 1848.8 0 0.00 104.1 5.63 8.9 0.48 5.4 0.29 0 0.00 2004 1880.5 0 0.00 162.9 8.66 14.6 0.78 10.9 0.58 15 0.80 2005 2194.2 0 0.00 227.5 10.37 19.3 0.88 7.4 0.34 27.7 1.26 2006 2211.7 0 0.00 155 7.01 13.6 0.61

32、 5.2 0.24 14.6 0.66 總計(jì) 9396.2 156.3 1.66 752.48 8.01 75.1 0.80 35.99 0.38 57.3 0.61 續(xù)表7 年份 文化廣播事業(yè)費(fèi) 教育事業(yè)費(fèi) 醫(yī)療衛(wèi)生支出 科學(xué)支出 其他部門事業(yè)費(fèi) 撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi) 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 2002 68.2 5.41 88 6.98 0 0 0 0 13.7 1.09 184.8 14.66 2003 101.9 5.51

33、263 14.23 0 0 0 0 15.3 0.83 224 12.12 2004 126 6.70 263 13.99 0 0 0 0 41.6 2.21 286.4 15.23 2005 146.3 6.67 263 11.99 0 0 0 0 89.5 4.08 464 21.15 2006 121 5.47 479.7 21.69 0 0 0 0 59.1 2.67 275.2 12.44 總計(jì) 563.4 6.00 1356.7 14.44 0 0 0 0 219.2

34、 2.33 1434.4 15.27 續(xù)表7 年份 行政管理費(fèi) 公檢法司支出 城市維護(hù)費(fèi) 支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出 其他支出 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 2002 432.7 34.31 4 0.32 152.5 12.09 0 0 32.1 2.55 2003 470 25.42 4.9 0.27 575.7 31.14 0 0 75.6 4.09 2004 626.7 33.33 7.7 0.41 295.1 15.69 0 0 30.7 1.63 20

35、05 722.1 32.91 8.5 0.39 168 7.66 0 0 51 2.32 2006 594.9 26.90 7.1 0.32 450.3 20.36 0 0 36 1.63 總計(jì) 2846.4 30.29 32.2 0.34 1641.6 17.47 0 0 225.4 2.40 （三）預(yù)算外支出結(jié)構(gòu) 在16類支出中，除了其他支出以外，澤國鎮(zhèn)預(yù)算外支出中排在前六位的支出是基本建設(shè)支出、城市維護(hù)費(fèi)、農(nóng)業(yè)支出、行政管理、文化廣播事業(yè)費(fèi)、工業(yè)交通等部門事業(yè)費(fèi)，其他類型支出所占的比例較低。 表8 澤國鎮(zhèn)預(yù)算外

36、支出結(jié)構(gòu)（單位：萬元，%） 年份 總支出 基本建設(shè)支出 農(nóng)業(yè)支出 林業(yè)支出 水利和氣象支出 工業(yè)交通等部門事業(yè)費(fèi) 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 2002 9902 293.5 2.96 623 6.29 3 0.03 325.9 3.29 590.8 5.97 2003 20001 5312.7 26.56 853.6 4.27 13.4 0.07 157.7 0.79 96.5 0.48 2004 15244 7703.1 50.53 905.6 5.94 38.2

37、 0.25 176.2 1.16 265.3 1.74 2005 9142 5457.3 59.69 807.9 8.84 47.7 0.52 13 0.14 60.2 0.66 2006 9208.5 3072.8 33.37 1822.5 19.79 51.4 0.56 68.3 0.74 301.2 3.27 總計(jì) 63497.5 21839.4 34.39 5012.6 7.89 153.7 0.24 741.1 1.17 1314 2.07 續(xù)表8 年份 文化廣播事業(yè)費(fèi) 教育事業(yè)費(fèi) 醫(yī)療衛(wèi)生

38、支出 科學(xué)支出 其他部門事業(yè)費(fèi) 撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi) 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 2002 237.4 2.40 246.4 2.49 0 0.00 39.1 0.39 12.6 0.13 69.8 0.70 2003 242.6 1.21 147.1 0.74 77.7 0.39 13.4 0.07 11.5 0.06 39.3 0.20 2004 345 2.26 225.6 1.48 84.5 0.55 54 0.35 39.2 0.26

39、88.7 0.58 2005 208.8 2.28 111 1.21 175.9 1.92 76.5 0.84 19.4 0.21 49.4 0.54 2006 396.9 4.31 21.3 0.23 178.3 1.94 18.4 0.20 62.3 0.68 308.8 3.35 總計(jì) 1430.7 2.25 751.4 1.18 516.4 0.81 201.4 0.32 145 0.23 556 0.88 續(xù)表8 年份 行政管理費(fèi) 公檢法司支出 城市維護(hù)費(fèi) 支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出 其他支出

40、 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 數(shù)量 比例 2002 972 9.82 0 0.00 4474.1 45.18 0 0.00 2308.3 23.31 2003 1157.6 5.79 4.7 0.02 9249.1 46.24 0 0.00 2624.4 13.12 2004 584 3.83 3.4 0.02 1871.4 12.28 21 0.14 2838.8 18.62 2005 1047.5 11.46 1.2 0.01 343.5 3.76 16 0.18 7

41、07.3 7.74 2006 1139.6 12.38 3.1 0.03 507.8 5.51 46 0.50 1189.7 12.92 總計(jì) 4900.7 7.72 12.4 0.02 16445.9 25.90 83 0.13 9668.5 15.23 基本建設(shè)支出在預(yù)算外支出中排在第一位。2002-2006年，基本建設(shè)支出占預(yù)算外支出的平均比例為34.39%，最高年份的2005年，占59.69%；城市維護(hù)費(fèi)的平均比例為25.90%，2002年和2003年占45%以上，近三年所占比例不高；農(nóng)業(yè)支出的平均比例為7.89%，2006年最高，為

42、19.79%；行政管理支出的平均比例為7.72%，2006年最高，為12.38%；文化廣播事業(yè)費(fèi)的平均比例為2.25%，2006年最高，為4.31%；工業(yè)交通等部門事業(yè)費(fèi)的平均比例為2.07%，2002年最高，為5.97%。 從上面的數(shù)據(jù)可以看出，預(yù)算外支出主要用于鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的資本性投入、農(nóng)業(yè)扶持、行政機(jī)關(guān)和行業(yè)管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，以及滿足居民文化生活的需要，基本落在了鎮(zhèn)政府合理的職能領(lǐng)域。只是行政管理支出所占比例偏高，表明鎮(zhèn)政府本身的運(yùn)行成本過高。 （四）預(yù)算外支出的重要作用 在作了以上分析以后，再來分析一下在各項(xiàng)主要支出中，預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出各自占有的比例，以透視預(yù)算外支出在

43、澤國鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的重要作用。表9列出了在澤國鎮(zhèn)8項(xiàng)主要財(cái)政支出中，預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出各自占有的比例。2002-2006年，預(yù)算外支出平均占50%以上的主要支出項(xiàng)目包括基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)支出、工業(yè)交通等部門事業(yè)費(fèi)、文化廣播事業(yè)費(fèi)、行政管理費(fèi)和城市維護(hù)費(fèi)，其中，預(yù)算外支出在基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)支出、工業(yè)交通等部門事業(yè)費(fèi)、城市維護(hù)費(fèi)中所占的比例更是高達(dá)90%以上，這說明預(yù)算外可支配財(cái)力在澤國鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)發(fā)展、城市維護(hù)中扮演著重要角色。 表9 主要財(cái)政支出項(xiàng)目中預(yù)算內(nèi)支出和預(yù)算外支出的比例（%） 年份 基本建設(shè)支出 農(nóng)業(yè)支出 工業(yè)交通等部門事業(yè)費(fèi) 文化廣播事業(yè)費(fèi) 預(yù)算內(nèi)支

44、出比例 預(yù)算外支出比例 預(yù)算內(nèi)支出比例 預(yù)算外支出比例 預(yù)算內(nèi)支出比例 預(yù)算外支出比例 預(yù)算內(nèi)支出比例 預(yù)算外支出比例 2002 34.75 65.25 14.18 22.32 22.32 65.25 22.32 77.68 2003 0.00 100.00 10.87 29.58 29.58 100.00 29.58 70.42 2004 0.00 100.00 15.25 26.75 26.75 100.00 26.75 73.25 2005 0.00 100.00 21.97 41.20 41.20 100

45、.00 41.20 58.80 2006 0.00 100.00 7.84 23.36 23.36 100.00 23.36 76.64 總計(jì) 0.71 99.29 13.05 86.95 4.18 95.82 28.25 71.75 續(xù)表9 年份 教育事業(yè)費(fèi) 撫恤和社會福利救濟(jì)費(fèi) 行政管理費(fèi) 城市維護(hù)費(fèi) 預(yù)算內(nèi)支出比例 預(yù)算外支出比例 預(yù)算內(nèi)支出比例 預(yù)算外支出比例 預(yù)算內(nèi)支出比例 預(yù)算外支出比例 預(yù)算內(nèi)支出比例 預(yù)算外支出比例 2002 26.32 73.68 72.58 27.42 30.80 69.2

46、0 3.30 96.70 2003 64.13 35.87 85.07 14.93 28.88 71.12 5.86 94.14 2004 53.83 46.17 76.35 23.65 51.76 48.24 13.62 86.38 2005 70.32 29.68 90.38 9.62 40.81 59.19 32.84 67.16 2006 95.75 4.25 47.12 52.88 34.30 65.70 47.00 53.00 總計(jì) 64.36 35.64 72.07 27.93 36.74

47、63.26 9.08 90.92 （五）教育支出 澤國鎮(zhèn)教育支出按照經(jīng)費(fèi)渠道可以分為兩部分：一是人員支出部分，由溫嶺市財(cái)政直接撥付，不經(jīng)過鎮(zhèn)財(cái)政所，由澤國鎮(zhèn)教育經(jīng)費(fèi)管理委員會直接發(fā)放給教師。這部分經(jīng)費(fèi)的支出項(xiàng)目包括：教師基本工資、津貼、獎(jiǎng)金、社會保險(xiǎn)費(fèi)、離休費(fèi)、退休費(fèi)、撫恤和生活補(bǔ)助、醫(yī)療費(fèi)、住房補(bǔ)貼、助學(xué)金等；二是鎮(zhèn)財(cái)政撥付的教育經(jīng)費(fèi)，主要用于學(xué)校基本建設(shè)支出和補(bǔ)充辦公經(jīng)費(fèi)。 表10 澤國鎮(zhèn)教育支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)（單位：萬元，%） 年份 總支出 溫嶺市財(cái)政撥付的教育經(jīng)費(fèi) 澤國鎮(zhèn)財(cái)政撥付的教育經(jīng)費(fèi) 數(shù)量 占總支出比例 數(shù)量 占總支出比例 2003 2979.4

48、 2569.3 86.24 410.1 13.76 2004 4474 3985.4 89.08 488.6 10.92 2005 4139.9 3765.9 90.97 374 9.03 2006 4486.7 3985.7 88.83 501 11.17 總計(jì) 16080 14306.3 88.97 1773.7 11.03 表10表明，在澤國鎮(zhèn)中小學(xué)教育、職業(yè)教育和成人教育支出中，溫嶺市財(cái)政撥付的教育經(jīng)費(fèi)占了大頭，澤國鎮(zhèn)財(cái)政撥付的教育經(jīng)費(fèi)起到補(bǔ)充作用。2003-2006年，澤國鎮(zhèn)教育支出中，溫嶺市財(cái)政撥付的經(jīng)費(fèi)平均占88.97

49、%，澤國鎮(zhèn)財(cái)政撥付的教育經(jīng)費(fèi)平均占11.03%。這種教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)與目前實(shí)施的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)縣級統(tǒng)籌相關(guān)，它能夠保證教育經(jīng)費(fèi)的足額、及時(shí)到位，對于保證我國基礎(chǔ)教育質(zhì)量具有重要意義。 （六）澤國鎮(zhèn)獲得各項(xiàng)財(cái)政撥款的總規(guī)模 在作了上述分析之后，可以計(jì)算澤國鎮(zhèn)所獲得的各項(xiàng)撥款的總量，以及它與入庫稅收收入的比例，以了解在澤國鎮(zhèn)實(shí)際上繳的各項(xiàng)稅收中，有多少實(shí)際用在了澤國鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。 從上面的分析可以看出，澤國鎮(zhèn)獲得的上級撥款（包括轉(zhuǎn)移支付）共有三大部分：一是溫嶺市財(cái)政對澤國鎮(zhèn)的預(yù)算內(nèi)撥款，二是溫嶺市財(cái)政對澤國鎮(zhèn)的預(yù)算外補(bǔ)助，三是溫嶺市財(cái)政撥付給澤國鎮(zhèn)的教育經(jīng)費(fèi)，用于澤國鎮(zhèn)居民子女的教育，構(gòu)

50、成澤國鎮(zhèn)居民的福利。表11是2003-2006年澤國鎮(zhèn)獲得的各項(xiàng)財(cái)政撥款及其總量，以及它們與澤國鎮(zhèn)入庫稅收收的比例。 表11 溫嶺市對澤國鎮(zhèn)各項(xiàng)撥款及占入庫稅收收入的比例 （單位：萬元，%） 年份 溫嶺市對澤國鎮(zhèn)的預(yù)算內(nèi)撥款 溫嶺市對澤國鎮(zhèn)的預(yù)算外補(bǔ)助 溫嶺市撥付給澤國鎮(zhèn)的教育經(jīng)費(fèi) 溫嶺市對澤國鎮(zhèn)各項(xiàng)撥款總計(jì) 澤國鎮(zhèn)入庫稅收收入總額 預(yù)算內(nèi)外撥款占入庫稅收收入的比例 各類撥款占入庫稅收收入的比例 2003 1636.8 502 2569.3 4708.1 19946 10.72 23.

51、60 2004 1918.4 588 3985.4 6491.8 25753 9.73 25.21 2005 2060 1000 3765.9 6825.9 28003 10.93 24.38 2006 2307.9 1974.2 3985.7 8267.8 31674 13.52 26.10 總計(jì) 7923.1 4064.2 14306.3 26293.6 105376 11.38 24.95 表11顯示，2003-2006年，澤國鎮(zhèn)獲得的各項(xiàng)市財(cái)政撥款共計(jì)26293.6萬元，其中預(yù)算內(nèi)外撥款11987.3萬元，教育經(jīng)費(fèi)撥

52、款14306.3萬元，同期入庫稅收105376萬元，預(yù)算內(nèi)外撥款占入庫稅收收入的11.38%，撥款總額（包括教育經(jīng)費(fèi)撥款）占入庫稅收收入的24.95%，這說明，通過預(yù)算內(nèi)外渠道獲得的稅收返還水平為11%左右，稅收返還的總體水平約為25%。 四、分析和建議 通過對澤國鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行狀況的考察，可以發(fā)現(xiàn)，1994年啟動(dòng)的分稅制改革在總體上取得了成功，但也存在許多需要進(jìn)一步完善的地方。 第一，分稅制要以政府間的明確分工為前提，要確保各級政府履行自身職能所需要的財(cái)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政序列的末端，是一級政權(quán)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該有明確的職責(zé)定位和相應(yīng)的財(cái)力保證。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職能定位是十

53、分模糊的，從而導(dǎo)致在政府權(quán)利的配置過程中，有權(quán)有利的職能被收歸上級政府，無權(quán)無利的職能則被下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，導(dǎo)致責(zé)權(quán)利不對稱。 對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是否應(yīng)該保留，理論界有不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為（馬曉河，2006），鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府機(jī)構(gòu)。但從調(diào)研情況看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府機(jī)構(gòu)是很有必要的，因?yàn)樗袚?dān)著大量的社會管理、社會服務(wù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能，在我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演著極其重要的角色。從澤國鎮(zhèn)的情況看，它承擔(dān)著社會管理、行業(yè)管理、城鎮(zhèn)規(guī)劃、扶持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)維護(hù)、文化廣播事業(yè)、撫恤救濟(jì)等項(xiàng)職能，這是都是非常重要的政府職能。 從理論上講

54、，地方政府是提供地方性公共品的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)公共品的提供者。這些地方公共品包括地方社會、經(jīng)濟(jì)秩序的維持，地方道路和供水、供氣設(shè)施的修建、地方消防服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)、地方發(fā)展規(guī)劃、撫恤和社會救濟(jì)、司法服務(wù)、科技服務(wù)、公共文化、休閑場所、教育等等。由地方政府來提供地方性公共品有以下幾點(diǎn)好處：一是，與上一級政府相比，地方政府擁有信息上的優(yōu)勢，它更了解當(dāng)?shù)氐那闆r，能更準(zhǔn)確地把握當(dāng)?shù)孛癖姷墓残枰?，從而保證它的決策更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際；二是，與上一級政府相比，由地方政府負(fù)責(zé)地方公共品的提供更有利當(dāng)?shù)孛癖姷膮⑴c。地方公共品的提供與當(dāng)?shù)厝嗣竦睦嫦⑾⑾嚓P(guān)，當(dāng)?shù)孛癖娪袇⑴c決策的熱情。把人民的智慧吸收到地

55、方公共決策之中，能夠提高決策的民主性和科學(xué)性；三是，由地方政府負(fù)責(zé)地方公共品的提供，有利于監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行和效果。地方公共政策的直接受益者是當(dāng)?shù)鼐用?，他們會從自己受益狀況來評價(jià)決策的正確性，對當(dāng)?shù)卣鸬蕉酱俸捅O(jiān)督的作用。 第二，實(shí)行分稅制以來，政府財(cái)力存在向上集中的趨勢，但缺乏規(guī)范、有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使得地方政府在履行自身應(yīng)盡職能時(shí)缺乏穩(wěn)定、充足的財(cái)力保證。 實(shí)行分稅制以來，財(cái)力在各級政府間分配存在明顯向上集中的趨勢。從全國總體情況看，實(shí)行分稅制之前的1993年，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比例為22%，地方財(cái)政收入占78%，到了2005年，分別為52.3%和47.7%，財(cái)力存在向上集

56、中的趨勢。從澤國鎮(zhèn)情況看，預(yù)算內(nèi)可支配財(cái)力占入庫稅收總量的比例2001年為23.21%，2006年下降到7.29%，5年間下降了15.92個(gè)百分點(diǎn)，平均每年下降0.31個(gè)百分點(diǎn)，下降幅度和速度都是很大的。 從理論上講，當(dāng)財(cái)力集中在上級政府，而需要由下級政府來具體履行某些職能時(shí)，就需要有規(guī)范、有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來保證下級政府得到穩(wěn)定的、可靠的、充足的財(cái)力，否則，就會導(dǎo)致下級政府的職能缺位和無序，或者不規(guī)范的籌資行為。實(shí)行分稅制以來，政府財(cái)力在向上集中， 基本符合實(shí)行分稅制的初衷，但與此同時(shí)，并沒有相應(yīng)地建立起比較完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使得政府間的財(cái)力轉(zhuǎn)移顯得很隨意、不穩(wěn)定和不可預(yù)期，這就

57、在一定程度上損害了地方政府，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職能。 在實(shí)行分稅制的發(fā)達(dá)國家，都有一套比較嚴(yán)格、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。美國和德國就有比較完善和各具特色的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。（胡家勇，2003） 第三，關(guān)于規(guī)范預(yù)算外財(cái)政收入問題。預(yù)算外收入在政府收入體系，特別是地方政府可支配財(cái)力中扮演著極其重要的角色。從全國總體情況看，2005年，全國預(yù)算外收入為4699.18億元，當(dāng)年的財(cái)政收入是31649.29億元，前者是后者的14.8%。在澤國鎮(zhèn)的可支配財(cái)力中，2001年，預(yù)算外收入所占的比例為87.25%，2006年為83.08%，2001-2006年間，除個(gè)別年份以外，均在80%以上，如果取消了這

58、一塊財(cái)力，僅憑預(yù)算內(nèi)收入，澤國鎮(zhèn)財(cái)政甚至不能維持政府機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。 對于預(yù)算外收入，理論界和決策界有很多討論，一種觀點(diǎn)是盡快把它納入預(yù)算內(nèi)管理（賈康、白景明，1998）.應(yīng)該說，就大的方向來看，這是對的。但是，就目前情況來看，在缺乏有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的條件下，盲目把預(yù)算外收入納入到預(yù)算內(nèi)管理，就會對地方政府職能和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性造成損害。這里的建議是，應(yīng)盡快把預(yù)算外收入納入規(guī)范化管理，提高其透明性，以防止預(yù)算外資金所誘發(fā)的腐敗和浪費(fèi)。 第四，關(guān)于土地收入問題。土地收入是地方政府預(yù)算外收入的主要來源。在澤國鎮(zhèn)，土地收入占預(yù)算外收入的比例2001年為64.21%，2006年為64.16%

59、，最高的2003年，為96.33%，2001-2006年，平均占80.29%，可見，土地收入在地方政府收入體系中占居極其重要的地位。土地作為地方政府預(yù)算外收入的主要來源有其負(fù)面效應(yīng)，那就是地方政府大量圈地，侵害農(nóng)民利益，造成大量無地農(nóng)民，引發(fā)社會矛盾，同時(shí)還會導(dǎo)致基本農(nóng)田的流失，危及糧食安全。但同時(shí)也應(yīng)該看到，我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程之中，在這個(gè)過程中，必然會有大量土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用途，從而帶來大量的土地收益?，F(xiàn)在的問題是，土地收益應(yīng)該由哪一級政府所有，如何保護(hù)失地農(nóng)民的利益，如何防止土地資源的浪費(fèi)？從土地升值的源泉看，土地升值主要得益于當(dāng)?shù)毓ど虡I(yè)的發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和生活環(huán)境的改善、居民收入水

60、平的提高和區(qū)位優(yōu)勢的提升，這些都與地方政府的努力分不開，從這種意義上來講，土地增值收益歸地方政府所有是有道理的，只是在這個(gè)過程中要妥善處理失地農(nóng)民的利益和防止土地資源的浪費(fèi)。 第六，降低地方政府運(yùn)行成本問題。政府在運(yùn)行過程中需要支付成本，這同經(jīng)濟(jì)主體是一樣的。政府運(yùn)行成本包括政府日常開支，如工作人員工資、津貼、獎(jiǎng)金、福利、保險(xiǎn)和補(bǔ)助，辦公開支，以及政府部門基本建設(shè)支出，還包括為保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所聘用的各類臨時(shí)人員、服務(wù)人員、輔助人員的開支。有效政府應(yīng)該以較低成本完成自己應(yīng)盡職能。從全國情況看，我國地方政府存在機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、人浮于事、辦公大樓豪華等問題，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本過高，行政效率過低問題。

61、 表12 澤國鎮(zhèn)政府運(yùn)行成本（單位：萬元，%） 年份 預(yù)算內(nèi)行政管理費(fèi) 預(yù)算外行政管理費(fèi) 行政管理費(fèi)總額 數(shù)量 占預(yù)算內(nèi)支出比例 數(shù)量 占預(yù)算外支出比例 數(shù)量 占總支出比例 2002 432.7 34.31 972 9.82 1404.7 12.58 2003 470 25.42 1157.6 5.79 1627.6 7.45 2004 626.7 33.33 584 3.83 1210.7 7.07 2005 722.1 32.91 1047.5 11.46 1769.6 15.61 2006 594.9

62、 26.90 1139.6 12.38 1734.5 15.19 總計(jì) 2846.4 30.29 4900.7 7.72 7747.1 10.63 注：本表政府運(yùn)行成本只包括鎮(zhèn)政府日常支出，不包括政府部門基本建設(shè)支出。 從澤國鎮(zhèn)調(diào)研情況看，澤國鎮(zhèn)政府運(yùn)行成本亦存在過高問題。2002-2006年間，澤國鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)行政管理支出占預(yù)算內(nèi)支出的比例平均為30.29%，接近1/3，預(yù)算外行政管理費(fèi)占預(yù)算外支出的比例平均為7.72%，行政管理費(fèi)總額占鎮(zhèn)財(cái)政總支出的比例平均為10.63%，超過了1/10。行政管理費(fèi)占用過多資源就會擠占政府用于其他方面的資源。 從一般意義上來講，

63、行政成本過高是由以下原因?qū)е碌模阂皇菣C(jī)構(gòu)設(shè)置過多。目前許多政府機(jī)構(gòu)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代延續(xù)下來的，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政管制。但是，在市場經(jīng)濟(jì)中，政府的基本職能是提供公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的任務(wù)應(yīng)該交給市場和企業(yè)。應(yīng)該按照“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的職能定位來設(shè)置政府機(jī)構(gòu)；二是，人員過多，人浮于事。除了正式的政府工作人員以外，還有大量臨時(shí)聘用人員。澤國鎮(zhèn)2007年初機(jī)關(guān)工作人員共計(jì)217人，另有臨時(shí)聘用人員86人，共計(jì)300多人；三是各種浪費(fèi)、奢華現(xiàn)象嚴(yán)重。降低政府運(yùn)行成本應(yīng)該從以上三個(gè)方面著手。 (作者單位：中國社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所) 參考文獻(xiàn) 馬曉河：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革“兩步走”》，。 胡家勇（主筆），2003：《轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)學(xué)》，安徽人民出版社。 賈康、白景明，1998：《中國政府收入來源及完善對策研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》第6期。 13