檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督

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1、檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督 檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的法律監(jiān)督 2015/08/31 “人類(lèi)政治文明發(fā)展的歷史，實(shí)際上就是一部公權(quán)力運(yùn)行方式不斷文明化的歷史”。而強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督與制約則是引導(dǎo)其邁向民主、文明的必由之路。行政執(zhí)法權(quán)作為廣泛滲透社會(huì)生活各個(gè)層面的行政權(quán)，具有天然的擴(kuò)張性，在實(shí)踐中亦可能出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不當(dāng)、適法錯(cuò)誤、違法侵權(quán)、蔑法失職等現(xiàn)象。因而，必須受到相應(yīng)的監(jiān)督與制約，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督作用，不僅有利于保障法律的正確實(shí)施，維護(hù)法制統(tǒng)一與

2、法律尊嚴(yán)，且更能彰顯出法律監(jiān)督的原本意涵。恰如孟德斯鳩的經(jīng)典名句所言，一切有權(quán)力的人都易濫用權(quán)力，直到有界限的地方為止。也正因如此，在文明的政治環(huán)境中，不應(yīng)存在不受控制的絕對(duì)權(quán)力。 一、檢察機(jī)關(guān)作為行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)的應(yīng)有意涵 (一)檢察機(jī)關(guān)是中國(guó)唯一的專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)法律監(jiān)督是中國(guó)特色檢察制度的標(biāo)志。［2］不過(guò)，盡管法律監(jiān)督已是中國(guó)法治建設(shè)中的常用術(shù)語(yǔ)，但學(xué)界對(duì)法律監(jiān)督的理解卻有著不同的版本。有的文獻(xiàn)從“廣義”和“狹義”的角度分別闡述法律監(jiān)督，認(rèn)為“廣義的法律監(jiān)督是泛指一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民對(duì)各種法律活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的檢察和督促，甚或檢查和指導(dǎo)。而狹義的法律監(jiān)督則是專(zhuān)指國(guó)家

3、檢察機(jī)關(guān)(有的指稱(chēng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān))依法定程序和法定權(quán)限對(duì)法的創(chuàng)制或?qū)嵤┑暮戏ㄐ运M(jìn)行的檢查、監(jiān)察、督促和指導(dǎo)?！笨梢?jiàn)，“廣義”和“狹義”的解釋之間最大的不同體現(xiàn)在監(jiān)督主體的范圍上，因而，也有學(xué)者提出“法律監(jiān)督權(quán)力一元化和法律監(jiān)督權(quán)利多元化”的觀點(diǎn)，并主張堅(jiān)持法律監(jiān)督權(quán)力的一元論。［5］有學(xué)者將法律監(jiān)督視為檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也即只有檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督才能定義為法律監(jiān)督，并認(rèn)為“法律監(jiān)督只有以權(quán)力為基礎(chǔ)，才能賦予其有效性，才能真正發(fā)揮法律監(jiān)督的作用?！保?］在此，尚且不究法律監(jiān)督權(quán)到底應(yīng)為檢察機(jī)關(guān)獨(dú)有或者應(yīng)為更廣泛的主體享有，但必須明確一點(diǎn):檢察機(jī)關(guān)是中國(guó)唯一專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督

4、機(jī)關(guān)，在確保法律的正確實(shí)施，維護(hù)法制統(tǒng)一與法律尊嚴(yán)時(shí)有著明顯的優(yōu)勢(shì)。其一，檢察機(jī)關(guān)是唯一由《憲法》和《人民檢察院組織法》明確規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，當(dāng)然這一規(guī)定并不排斥其他主體參與法律監(jiān)督，因?yàn)楫?dāng)“監(jiān)督”作為一種普遍的權(quán)利享有時(shí)是不應(yīng)受到限制的，但是法律明確規(guī)定將檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，那么就意味著這種監(jiān)督不同于作為“權(quán)利”來(lái)理解的監(jiān)督，這種監(jiān)督的職責(zé)性更強(qiáng)。其二，檢察機(jī)關(guān)履職的主動(dòng)性和應(yīng)為性乃至權(quán)力與責(zé)任的對(duì)應(yīng)性與其他社會(huì)監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)利時(shí)的隨意性與選擇性乃至權(quán)利與責(zé)任的分離性截然不同，前者突出監(jiān)督主體履職的專(zhuān)門(mén)性、主動(dòng)性、必然性及嚴(yán)肅性，后者則更突出自發(fā)任意性。顯然，前者更能凸顯法

5、律監(jiān)督的法定效力，對(duì)于監(jiān)督和約束行政執(zhí)法活動(dòng)中的違法或失職行為更具威懾力。其三，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督時(shí)有著更大的制度優(yōu)越性，它不僅是專(zhuān)門(mén)主體，有著專(zhuān)門(mén)的履職程序、手段，并會(huì)產(chǎn)生特定的效果，并且其配備專(zhuān)職化的工作人員，具備專(zhuān)業(yè)化的法律知識(shí)體系，精通開(kāi)展監(jiān)督的相關(guān)業(yè)務(wù)。這種專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)能夠更好地對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行深入和全面的監(jiān)督及評(píng)價(jià)，主張法律監(jiān)督主體的專(zhuān)門(mén)性，能夠促進(jìn)法律監(jiān)督主體與其承擔(dān)的監(jiān)督職責(zé)的專(zhuān)業(yè)性有效結(jié)合。因?yàn)椤霸跈?quán)力運(yùn)行的過(guò)程中，特別是對(duì)法律的統(tǒng)一實(shí)施和執(zhí)行，必然需要一個(gè)專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督制約、制衡職能，以防止權(quán)力腐敗，保證其正常的運(yùn)行。” (二)控權(quán)護(hù)民是檢

6、察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法開(kāi)展法律監(jiān)督的應(yīng)然目的行政執(zhí)法權(quán)本身具有腐蝕性，如若不受制約，必然會(huì)有被濫用的可能?，F(xiàn)實(shí)中不乏存在行政執(zhí)法行為失范的現(xiàn)象，如行政執(zhí)法主體“以言代法、以權(quán)壓法”或者實(shí)施了超越法定職權(quán)的行為;行政執(zhí)法主體出于個(gè)人偏私惡意執(zhí)法，隨意行使自由裁量權(quán);甚或行政執(zhí)法主體錯(cuò)誤適用法律導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)益受損等。也因?yàn)槿绱?，行政?zhí)法權(quán)的行使必然需要一項(xiàng)足以與之形成制衡的力量對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與約束，而檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法開(kāi)展的法律監(jiān)督正是這樣一種制約意義上的行政執(zhí)法監(jiān)督，并且這種制約意義上的行政執(zhí)法監(jiān)督指向的是政治民主、行政合法以及國(guó)家、集體乃至公民個(gè)人合法權(quán)益獲得保護(hù)。盡管執(zhí)法和守法都是法律監(jiān)督的對(duì)象

7、，但相對(duì)于執(zhí)法來(lái)說(shuō)，守法更強(qiáng)調(diào)義務(wù)性，而執(zhí)法則不僅僅是一種義務(wù)，更是一種權(quán)力。何況掌控行政執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員并非都是天使，行政權(quán)的公定力和優(yōu)益性決定了行政相對(duì)方的弱勢(shì)地位。因而，控權(quán)護(hù)民是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法開(kāi)展法律監(jiān)督的應(yīng)然目的，是由行政執(zhí)法權(quán)的侵權(quán)可能性所決定了的。其次，行政執(zhí)法主體理應(yīng)是法律監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象，因?yàn)閾碛泄珯?quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員濫用權(quán)力才是對(duì)民主和法治的最大威脅和最大破壞，并且權(quán)力的普遍影響力更是強(qiáng)化了惡意行使權(quán)力的負(fù)面結(jié)果，因而，法律監(jiān)督應(yīng)更多地側(cè)重對(duì)權(quán)力擁有者和行使者濫用權(quán)力進(jìn)行防范，如此，才能更好地保護(hù)公共福祉。 (三)十八屆四中全會(huì)《決定》賦予檢察機(jī)關(guān)

8、法律監(jiān)督之新責(zé)黨的十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)以高度的政治責(zé)任感投入到法治建設(shè)當(dāng)中去，切實(shí)擔(dān)負(fù)起實(shí)踐者、推動(dòng)者的角色和責(zé)任。《決定》從多角度對(duì)規(guī)范公權(quán)力和制約公權(quán)力做出了詳細(xì)規(guī)定。其中就包括“努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。”強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)法治建設(shè)，必須以約束和規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行為重點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)要積極回應(yīng)群眾對(duì)限制、規(guī)范和制約權(quán)力及保護(hù)自身權(quán)利的期待，更加注重對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，指出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！薄稕Q定》中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的表述既賦予了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)之新的履職

9、要求，也為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政行為檢察監(jiān)督充裕了政治基礎(chǔ)。其一，《決定》中指明對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督屬于檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，應(yīng)該主動(dòng)而為。其二，《決定》中強(qiáng)調(diào)不僅要加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)公權(quán)力行使的監(jiān)督，更著重強(qiáng)調(diào)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。其三，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為開(kāi)展法律監(jiān)督，既包括違法行政行為，也包括不作為行為。反映到行政執(zhí)法活動(dòng)中，則體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)既要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)違法執(zhí)法行為，也要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)故意懈怠執(zhí)法的行為。其四，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為開(kāi)展法律監(jiān)督可涵蓋行政行為全過(guò)程，而不局限于事后監(jiān)督。且檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督表現(xiàn)為督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)糾正違法?！稕Q定》提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，但并未明確

10、是否該向行政公益訴訟延伸，不過(guò)，檢察機(jī)關(guān)這項(xiàng)新的法律職能的發(fā)展成熟必定能夠?yàn)樾姓嬖V訟的發(fā)展提供參考。 二、檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法開(kāi)展法律監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)瓶頸 (一)對(duì)行政執(zhí)法開(kāi)展法律監(jiān)督的法律依據(jù)不充分目前我國(guó)憲法、法律、行政法規(guī)中都有內(nèi)容涉及到檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督，其中，《憲法》和《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！睙o(wú)疑明確了人民檢察院作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的特殊地位，也意味著承擔(dān)專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)法律實(shí)施的各領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督，自然也包括對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督?！吨伟补芾硖幜P法》中規(guī)定公安機(jī)關(guān)及人民警察辦理治安案件時(shí)不嚴(yán)格執(zhí)法或

11、存在違法違紀(jì)行為的，任何單位和個(gè)人都有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)檢舉，而檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時(shí)處理，但具體如何處理卻并未予以進(jìn)一步明示，同時(shí)也表明檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的這一監(jiān)督是被動(dòng)的。在我國(guó)《刑法》和《刑事訴訟法》中也能為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法開(kāi)展監(jiān)督找到依據(jù)，即當(dāng)行政執(zhí)法人員的違法行為構(gòu)成犯罪時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可依法追究其瀆職的刑事責(zé)任。此外，國(guó)務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中第十四條規(guī)定行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中也明確了檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)構(gòu)成犯罪的案件不移送時(shí)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，提出檢察意見(jiàn)。以上

12、這些法律文本皆可作為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)開(kāi)展法律監(jiān)督的直接依據(jù)，但遺憾的是現(xiàn)有法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定要么不夠具體，缺乏可操作性;要么責(zé)任不明確，缺乏責(zé)任性;要么監(jiān)督方式單一甚或乏力，缺乏制約力;要么限于事后監(jiān)督，缺乏時(shí)效性?？偟膩?lái)看，涉及到檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的法律法規(guī)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督工作大都是只言片語(yǔ)，因而欠缺可操作性，致使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作在現(xiàn)實(shí)中往往被架空或被虛化。 (二)對(duì)行政執(zhí)法開(kāi)展法律監(jiān)督的方式單一乏力檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的法律監(jiān)督主要存在以下幾種方式:一是于行政訴訟中，通過(guò)監(jiān)督行政訴訟審判行為的同時(shí)，間接實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督。修改后的《行政訴訟法》第十一條、第九

13、十條不僅明確了檢察機(jī)關(guān)可對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定進(jìn)行法律監(jiān)督，還增設(shè)了檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展法律監(jiān)督的具體方式，即地方各級(jí)人民檢察可選擇向同級(jí)人民法院提出檢察建議，也可選擇提請(qǐng)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)人民法院提出抗訴。并明文規(guī)定“地方各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議?！边@種變動(dòng)無(wú)疑賦予了檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展法律監(jiān)督時(shí)更大的靈活性，但這畢竟是一種間接監(jiān)督，而非檢察機(jī)關(guān)直接對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，因而這種監(jiān)督方式是被動(dòng)和滯后的。二是于刑事訴訟中，通過(guò)偵查和起訴相結(jié)合的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。三是通過(guò)督促行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的方式

14、對(duì)行政執(zhí)法案件進(jìn)行監(jiān)督。不過(guò)，這兩種監(jiān)督均為事后監(jiān)督，缺乏及時(shí)矯正違法，預(yù)防違法的價(jià)值功能。更何況，由于《行政處罰法》中并未明確檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位以及檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展法律監(jiān)督的具體方式，因而是否督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件取決于檢察機(jī)關(guān)的主動(dòng)性以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的配合意愿，如此，難以杜絕行政執(zhí)法領(lǐng)域“有案不移，以罰代刑”的問(wèn)題。［8］四是通過(guò)提出檢察建議的方式來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，但建議的效力是有待商榷的，因?yàn)榻ㄗh本身并不具有要求對(duì)方執(zhí)行的強(qiáng)制力。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)可以通過(guò)檢察建議履行其法律監(jiān)督的職責(zé)，但卻不能完全替代行政機(jī)關(guān)作出行政處理決定，因而檢察建議僅適合用作參考。但檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家唯一專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督

15、機(jī)關(guān)，其在開(kāi)展法律監(jiān)督工作時(shí)行使的是憲法賦予的檢察權(quán)，這一權(quán)力的行使必須有與之配套的強(qiáng)有力的法律手段來(lái)確保實(shí)效。而檢察建議顯然沒(méi)有強(qiáng)有力的法律手段來(lái)確保其被采納或尊重，因而不免在實(shí)踐中陷于尷尬境地，有損檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督威信。五是通過(guò)發(fā)出糾正違法通知的方式進(jìn)行監(jiān)督。亦即檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)實(shí)施了損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的違法行政行為時(shí)，通過(guò)及時(shí)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出書(shū)面通知，要求其在規(guī)定期限內(nèi)予以糾正。但這種方式與檢察建議存在相似的弊端，因?yàn)橥ㄖ男Яι袩o(wú)定論。 (三)對(duì)行政執(zhí)法開(kāi)展法律監(jiān)督的獨(dú)立性未獲保障“獨(dú)立、廉正和稱(chēng)職都是一個(gè)要厲行法治的司法制度的標(biāo)志。”［9］盡管憲法明確規(guī)定“人民檢察院依照法

16、律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！笔藢盟闹腥珪?huì)《決定》中也強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)?！钡珜?shí)然的法治實(shí)踐與應(yīng)然的法規(guī)文本之間往往存在差距。一直以來(lái)，地方人民政府對(duì)同級(jí)檢察機(jī)關(guān)人事權(quán)和財(cái)政權(quán)的事實(shí)掌控，致使法律地位并不低于同級(jí)人民政府的檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)時(shí)其影響力不僅弱于行政權(quán)，而且實(shí)際的政治地位也低于同級(jí)人民政府甚至遜色于政府的某個(gè)組成部門(mén)。除了人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，行政機(jī)關(guān)的人員隊(duì)伍乃至其所掌握的資源都是檢察機(jī)關(guān)所不能媲美的，因而檢察機(jī)關(guān)在對(duì)行政執(zhí)法開(kāi)展法律監(jiān)督工作時(shí)往往居于博弈的劣勢(shì)。故而也就出現(xiàn)了一種失衡的局面:一方面，行政執(zhí)法活

17、動(dòng)潛在的侵權(quán)和尋租性決定了現(xiàn)實(shí)中的確需要強(qiáng)有力的監(jiān)督來(lái)確保執(zhí)法權(quán)的正確行使，如工商、物價(jià)、煙草、質(zhì)監(jiān)等等行政單位的執(zhí)法權(quán)幾乎涵蓋了人民日常生活的各個(gè)方面，執(zhí)法活動(dòng)的社會(huì)影響力不言而喻，但“野蠻執(zhí)法”與“怠于執(zhí)法”現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，激發(fā)了各種社會(huì)矛盾。而另一方面，檢察機(jī)關(guān)在試圖對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的龐雜執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，客觀上卻存在著力量薄弱，受制于人，獨(dú)立性不足以及資源匱乏的問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō)，不論是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法開(kāi)展法律監(jiān)督法律依據(jù)不足的問(wèn)題，還是監(jiān)督方式單一乏力的問(wèn)題，抑或檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性未獲保障的問(wèn)題，當(dāng)然還包括檢察機(jī)關(guān)自身可能存在的積極性不高，信息流通障礙或?qū)I(yè)能力不足等問(wèn)題都致使檢察機(jī)關(guān)這一唯

18、一的專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)遭受桎梏。不過(guò)，造成行政執(zhí)法法律監(jiān)督諸多瓶頸的一個(gè)極為關(guān)鍵的原因是現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)不合理，難以確保檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性。如現(xiàn)有法律在規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)時(shí)沒(méi)有設(shè)定被監(jiān)督者接受監(jiān)督的義務(wù)以及違反該種義務(wù)可能引起的法律后果;而《人民檢察院組織法》雖然規(guī)定檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法時(shí)可通知其予以糾正，但是同樣未規(guī)定行政機(jī)關(guān)在接到相關(guān)糾正違法通知后應(yīng)如何行動(dòng)。因而，制度缺陷是致使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)開(kāi)展法律監(jiān)督效果不理想的重要原因。 三、檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法開(kāi)展法律監(jiān)督的制度設(shè)計(jì) (一)明確檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍如前所述，控制權(quán)力是檢察機(jī)關(guān)

19、對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)開(kāi)展法律監(jiān)督的應(yīng)然目的，因?yàn)椤胺ㄖ蔚木杈褪侵萍s和監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員”［10］。所以，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)放在避免行政執(zhí)法權(quán)濫用上，且應(yīng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)監(jiān)督的特點(diǎn)。但同時(shí)，需避免檢察機(jī)關(guān)妨礙行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)管理事務(wù)時(shí)的能動(dòng)性與自主性，畢竟行政執(zhí)法權(quán)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性以及為確保行政執(zhí)法實(shí)效所需的獨(dú)立性決定了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之必要的尊重。因此，就需要為檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督框定范圍，對(duì)于涉及國(guó)家利益、公共利益乃至公民切身利益的行政執(zhí)法活動(dòng)無(wú)疑應(yīng)確定為法律監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象，如涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行政許可行為;社會(huì)影響較大涉及公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行

20、政強(qiáng)制行為;嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)不屬于行政訴訟受案范圍的行政執(zhí)法行為;對(duì)行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)移送而不移送的行為。［11］依據(jù)十八屆四中全會(huì)《決定》的規(guī)定，除以上提到的四類(lèi)行為外，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法開(kāi)展法律監(jiān)督還應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)故意懈怠執(zhí)法的行為，因?yàn)閳?zhí)法機(jī)關(guān)不作為同樣可能對(duì)國(guó)家及社會(huì)公共利益造成重大影響。在明確行政執(zhí)法監(jiān)督范圍的基礎(chǔ)上，側(cè)重從三個(gè)方面對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)開(kāi)展法律監(jiān)督:一是監(jiān)督執(zhí)法主體的身份是否合法以及執(zhí)法主體所采取的具體執(zhí)法行為是否在其法定職責(zé)內(nèi);二是監(jiān)督行政執(zhí)法的內(nèi)容與依據(jù)，確定行政執(zhí)法主體賦予權(quán)利和撤銷(xiāo)權(quán)利的行為，設(shè)定或免除義務(wù)的行為是否適當(dāng)且合法;三是監(jiān)督行政執(zhí)

21、法是否遵循了法律規(guī)定應(yīng)嚴(yán)格遵守的程序。 (二)完善檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督的途徑現(xiàn)有法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督的規(guī)定過(guò)于抽象且缺乏相應(yīng)的配套措施是致使檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督手段乏力的重要原因，因而積極探索并完善行政執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的途徑和方式，為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督提供明確具體的法律依據(jù)，如適用條件、對(duì)象、步驟以及配套措施等等，即是賦予了檢察機(jī)關(guān)更好地履行監(jiān)督職責(zé)的先決條件。就督促行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件而言，盡管檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)此種方式對(duì)行政執(zhí)法案件進(jìn)行監(jiān)督，但前提是檢察機(jī)關(guān)必須有效獲取到相關(guān)的執(zhí)法信息，亦即需要暢通檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的信息溝通，應(yīng)“著眼于兩者銜接的程序機(jī)制，建立和完善涉嫌犯

22、罪案件的移送、受理與處理機(jī)制，證據(jù)收集與轉(zhuǎn)換制度以及相配套的信息交流機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制和提前介入制度?！保?2］就檢察建議而言，需進(jìn)一步明確檢察建議的法律效力及使用范圍，由于檢察建議不帶有強(qiáng)制性，因此更適宜于行政執(zhí)法行為損害公共利益或弱勢(shì)群體利益程度較輕的情形，或者針對(duì)可以彌補(bǔ)損失的情形以建議的方式督促行政執(zhí)法主體糾正或停止違法行為，或者針對(duì)行政執(zhí)法中存在的漏洞，給與行政執(zhí)法主體相應(yīng)的完善建議，并且行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收到《檢察建議書(shū)》后需在一定時(shí)限內(nèi)答復(fù)檢察院。就糾正違法通知而言，其可適用于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)明顯違法，后果較為嚴(yán)重的情形，如主要證據(jù)明顯不足、適法錯(cuò)誤、超越職權(quán)、違反法定程序或?yàn)E用職權(quán)等情形

23、，并且應(yīng)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)到期未予回復(fù)的情形做出具體處理規(guī)定，提升執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)《糾正違法通知書(shū)》的重視程度。就督促執(zhí)法機(jī)關(guān)履行職責(zé)而言，其主要適用于執(zhí)法機(jī)關(guān)怠于執(zhí)法及疏于職守的情形，但這種監(jiān)督方式需要與其他監(jiān)督方式相結(jié)合以強(qiáng)化其督促作用，譬如可考慮將督促執(zhí)法作為提起行政公益訴訟的前置步驟。雖然目前尚未建立起行政公益訴訟制度，但十八屆四中全會(huì)已提出要積極探索公益訴訟制度，這必將為建立行政公益訴訟制度鋪設(shè)道路。而要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，那么逐步探索建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度亦將是今后法治道路中不可回避的問(wèn)題。 (三)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督的獨(dú)立性十八屆四中會(huì)全會(huì)《決定》中指出“各級(jí)黨

24、政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持檢察院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)?！敝厣炅藱z察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的重要性也就是說(shuō)應(yīng)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性以提升行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的制約力。但是獨(dú)立性的強(qiáng)化并非簡(jiǎn)單地將檢察機(jī)關(guān)人事權(quán)和財(cái)政權(quán)從地方政府獨(dú)立開(kāi)來(lái)，因?yàn)槔硐氲莫?dú)立需要多方努力才能實(shí)現(xiàn)。一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)決抵制一切妨礙檢察監(jiān)督的不正當(dāng)干預(yù)，但另一方面，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)以公正與高效的履職面貌樹(shù)立自身權(quán)威。也就是說(shuō)，在賦予檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督更多獨(dú)立性的同時(shí)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任感以及使命感，加強(qiáng)對(duì)法律監(jiān)督的監(jiān)督，以督促檢察機(jī)關(guān)積極履職。而人大作為檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)積極維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，在人大行使監(jiān)督職能時(shí)避免對(duì)

25、檢察機(jī)關(guān)橫加干涉，加強(qiáng)并改善人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，使其對(duì)檢察機(jī)關(guān)依法積極開(kāi)展法律監(jiān)督工作形成必要的壓力，同時(shí)給與必要的支持。此外，應(yīng)改變檢察機(jī)關(guān)人、財(cái)、物受制于人民政府的現(xiàn)狀，適當(dāng)強(qiáng)化上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在決定檢察長(zhǎng)人選中的作用，逐步降低檢察機(jī)關(guān)對(duì)地方財(cái)政供給的依賴(lài)，將中央財(cái)政作為檢察機(jī)關(guān)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，并以具有約束力的規(guī)范性文件將檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)供給體制予以確立。 (四)營(yíng)建檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督的保障體系1.完善法律法規(guī)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)的權(quán)威性。盡管毫無(wú)疑問(wèn)，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等相關(guān)法律法規(guī)中并未明確規(guī)定檢

26、察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，與此形成鮮明對(duì)比的是在《行政訴訟法》和《刑事訴訟法》中卻分別規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟和刑事訴訟實(shí)施監(jiān)督，并同時(shí)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的具體步驟。這對(duì)于檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督工作來(lái)說(shuō)不能不視為一種缺憾，因而有必要在相關(guān)法律中逐一明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法實(shí)施監(jiān)督時(shí)所享有的權(quán)利，如對(duì)行政處罰享有知情權(quán)，對(duì)行政處罰案卷材料享有調(diào)取權(quán)等。不僅如此，還應(yīng)同時(shí)設(shè)定被監(jiān)督者接受監(jiān)督的義務(wù)以及違反此種義務(wù)所應(yīng)面對(duì)的法律后果，如通報(bào)或向組織人事部門(mén)制發(fā)檢察建議等，對(duì)違反義務(wù)人造成一定的負(fù)面影響以督促其接受和配合監(jiān)督。2.建立行政執(zhí)法信息共享與通報(bào)制度。依據(jù)四中全

27、會(huì)《決定》中的指示，檢察機(jī)關(guān)既要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)違法執(zhí)法行為，也要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)故意懈怠執(zhí)法的行為，并且法律監(jiān)督可涵蓋行政行為全過(guò)程，而不局限于事后監(jiān)督，也就是說(shuō)檢察機(jī)關(guān)需對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)督，而實(shí)施全面監(jiān)督的前提是檢察機(jī)關(guān)必須獲取到相關(guān)的執(zhí)法信息，故此，應(yīng)建立行政執(zhí)法信息通報(bào)與核查制度。暢通行政執(zhí)法程序材料的移交，建立檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法信息共享平臺(tái)，使得檢察機(jī)關(guān)得以定期或者不定期地了解和掌握行政執(zhí)法情況。此外，應(yīng)建立信息通報(bào)制度:一方面，行政執(zhí)法主體應(yīng)主動(dòng)通報(bào)可能涉及國(guó)家利益和公共利益的執(zhí)法情況，以便于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)充分地掌握?qǐng)?zhí)法信息。另一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其上

28、級(jí)主管部門(mén)乃至其他具有行政監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)、部門(mén)通報(bào)行政執(zhí)法法律監(jiān)督的情況，共同協(xié)商與化解行政執(zhí)法過(guò)程中可能遇到的難題。3.構(gòu)建溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，形成監(jiān)督合力。由于現(xiàn)有法律法規(guī)中并未明確規(guī)定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須接受或采納檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議或糾正違法通知，因而，在實(shí)踐中，往往會(huì)出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督后，卻沒(méi)有收到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的任何反饋信息，這相當(dāng)于間接否定了法律監(jiān)督的效果，故此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，以形成對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督合力。一是應(yīng)在檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在一定的時(shí)限內(nèi)對(duì)是否采納檢察建議給予答復(fù)。二是應(yīng)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作。對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在接到糾正違法通知后拒不矯正違法行為的情形，檢察機(jī)關(guān)可建議紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)忽視法律監(jiān)督的行為做出處理。三是應(yīng)加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與組織人事部門(mén)的溝通協(xié)作。對(duì)于濫用行政執(zhí)法權(quán)或者怠于執(zhí)法的人員，檢察機(jī)關(guān)可以檢察建議的形式向組織人事部門(mén)建議不予提拔或者暫緩任用。盡管檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)的過(guò)程發(fā)揮著舉足輕重的作用，但是唯有加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與各部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合，才能形成一個(gè)良性的權(quán)力互動(dòng)與制衡機(jī)制。