從道家“無為而治”理念看當(dāng)前我國政府職能的轉(zhuǎn)變

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1、 從道家“無為而治”理念看當(dāng)前我國政府職能的轉(zhuǎn)變 [摘 要] 全能型統(tǒng)制型的政府管理模式，不僅導(dǎo)致管理的低效率，也給腐敗現(xiàn)象可乘之機，為經(jīng)濟和社會健康的發(fā)展帶來了諸多弊病。道家“無為而治”的古老智慧可以起到糾偏的作用。“無為”管理在當(dāng)前我國政府職能的轉(zhuǎn)變和政府管理創(chuàng)新中的最佳模式是“小政府，大社會”。 [關(guān)鍵詞] 道家 無為而治 政府職能 小政府大社會 道家的管理之道，以“無為而治”為其核心理念。這一理念不僅在封建的政治管理實踐中發(fā)揮過舉足輕重的作用，為漢、唐盛世的形成做出了重要貢獻，而且對于當(dāng)代人類所面臨的各項管理活動也具有

2、不可或缺的價值，它已經(jīng)跨越時空，成為世界性的寶貴精神財富。諸多研究表明，當(dāng)代人類所面臨的任何一個管理活動領(lǐng)域，都能夠從道家的無為而治的管理思想中受到啟發(fā)和得到滋養(yǎng)。因此，面對我國正在推進的政府職能轉(zhuǎn)變和政府管理創(chuàng)新，回顧道家的無為而治的管理理念并反思現(xiàn)行的政府管理理念及模式，或許能為我們澄清認(rèn)識、轉(zhuǎn)變觀念提供方法論的有益啟示。 一、轉(zhuǎn)型期內(nèi)我國的全能政府管理模式及弊病 所謂轉(zhuǎn)型期，指我國從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的過渡時期。在這個時期內(nèi)，國家要完成的轉(zhuǎn)變是綜合性的多方面的，而主體是社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。這場深刻的社會變革，必然導(dǎo)致“權(quán)力的轉(zhuǎn)移”。那么，作為國家代表的政府，其角色、職能乃至

3、管理方式諸多方面都將發(fā)生深刻的變化。這就要求政府重新定位并找準(zhǔn)自己的角色，從過去的計劃型、專政型、統(tǒng)治型、人治型、全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲂?、民主型、治理型、法治型、有限型政府，以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和國際經(jīng)濟一體化的需要。 但是，由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國的政府行政體制改革雖然進行了多次，但仍然滯后于經(jīng)濟體制改革，并未完全擺脫全能型統(tǒng)制型的管理模式。這種模式既不能適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展，也難以保證公正公平，給腐敗、浮夸、欺上瞞下、給權(quán)謀私以可乘之機，帶來了諸多弊病。這突出地表現(xiàn)在： (一)在政企關(guān)系方面。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，迫切需要建立新型的政企關(guān)系，這種關(guān)系包括兩個方面，其一指

4、政府的行政必須從對經(jīng)濟資源的控制轉(zhuǎn)到為企業(yè)服務(wù)上來，如維護正常的優(yōu)勝劣汰的市場機制；通過宏觀經(jīng)濟政策的市場化手段維持經(jīng)濟的穩(wěn)定與增長；協(xié)調(diào)和保護本國企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展，在WTO框架內(nèi)積極尋求對本國企業(yè)的有效扶持與保護等。其二指給企業(yè)以平等的主體地位，這就要求政府與企業(yè)建立一種在法律基礎(chǔ)上的對等關(guān)系。政府可以依法利用經(jīng)濟手段對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控，也可依法對企業(yè)的微觀行為進行處罰，但不得對企業(yè)進行直接管理和支配。對于政府的越權(quán)行為，企業(yè)有權(quán)也有途徑向政府提起申訴或依法提起行政訴訟。然而現(xiàn)實狀況很難符合這些要求。由于政府同時作為公共管理者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份，政府與部分國企之間，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)與所轄的鄉(xiāng)

5、鎮(zhèn)企業(yè)之間仍然保持著父子關(guān)系，政府與民營企業(yè)、三資企業(yè)之間類似于交警與司機的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系。再者，一些帶有國家壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)，如電信、電力、城市公用事業(yè)等全國性大公司，許多仍采用政企合一、政企不分的方式進行經(jīng)營管理，具有濃厚的政府行為色彩。凡此種種，說明政府的管理行為和職能還不符合市場經(jīng)濟要求，需要轉(zhuǎn)變職能，建立新型的政企關(guān)系。 （二）在行政審批方面。我國政府對經(jīng)濟的管理主要是靠行政審批來實現(xiàn)的，行政部門往往通過牢牢把握行政審批這個關(guān)口，來體現(xiàn)自身的存在和權(quán)力。然而現(xiàn)實中許多審批制度已經(jīng)超越了政府管理權(quán)限，特別是“入世”以后，這種制度已嚴(yán)重地阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展，降低了企業(yè)和其它經(jīng)濟主

6、體的國際競爭力。雖然國家對行政審批項目作了全面的清理，在減少審批項目和簡化審批程序方面都取得了不小成績，但從總體看，審批范圍仍然過大、環(huán)節(jié)過多，某些審批事項法律依據(jù)不充分，審批不規(guī)范，責(zé)任不明確，監(jiān)督機制不健全，極易滋生權(quán)力腐敗，使企業(yè)和其它經(jīng)濟主體在競爭中喪失時機和主動。由于行政審批總是與一些部門和人員的利益相關(guān)，改革起來阻力極大。 （三）在應(yīng)對WTO的挑戰(zhàn)方面。中國入世，對應(yīng)的主體首先是政府，其次才是企業(yè)。WTO的絕大多數(shù)條款都是用以規(guī)范政府行為的，如非歧視原則、公平競爭原則、低關(guān)稅開放原則、透明度原則、權(quán)利與義務(wù)平等原則、協(xié)商原則和例外原則。雖然WTO并不絕對排斥政府干預(yù)市場，但它

7、排斥政府直接參與微觀經(jīng)濟活動，主張政府對市場的干預(yù)要適度，對市場的監(jiān)管要有力，對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控要有效率，政府的政策與行為要統(tǒng)一透明。我國經(jīng)過20多年的改革開放，政府職能的轉(zhuǎn)變也取得了明顯的成績，在適應(yīng)WTO規(guī)則方面取得了明顯的進步，但面對WTO的挑戰(zhàn)，政府職能的缺位、越位和錯位依然比較嚴(yán)重。顯然，這種管理模式不能適應(yīng)市場經(jīng)濟主體多元化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化和經(jīng)濟發(fā)展國際化的需要，政府職能需進一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變。 二、從道家“無為而治”理念反思全能政府管理模式 當(dāng)我們對全能型政府管理模式進行反思時，道家的“自然”、“無為”理念可以提供有益的啟示。按道家的觀念，無為才能無不為。《道德經(jīng)》說：“我

8、無為而民自化，我好靜而民自正，我無事而民自富，我無欲而民自樸”（第57章）?！昂渺o”、“無事”、“無欲”都是“無為” 的寫狀。按馮友蘭之解，“道是萬物之所以生者。道本身不是一物，所以它不能象萬物那樣‘為’?？墒侨f物都生出來了，所以道無為而無不為。道，讓每物自己做它自己能做的事。照道家說，國君自己應(yīng)該效法道。他也應(yīng)該無為，應(yīng)該讓人民自己做他們能做的事”?！盁o為”的意義，實際上并非完全無所作為，它只是要為得少一些，不要違反自然地任意地為，也就是《道德經(jīng)》所說“輔萬物之自然而不敢為”（第64章）。對此，諸多道家著述皆有進一步闡述和發(fā)揮。如《淮南子》說：“所謂無為者，非謂其引之不來，推之不去，迫而不應(yīng)

9、，感而不動，堅滯而不流，捲握而不散，謂其私志不入公道，嗜欲不掛正術(shù)，循理而舉事，因資而立功，推自然之勢，曲故不得容，事成而身不伐，功立而名不有。……因高為山，因下為池，非吾所（謂）為也。”這就含有按客觀規(guī)律辦事，不把自己的個人意志和喜好（“私志、嗜欲）強加于事物之上的意思。同樣，元代道家學(xué)者杜道堅也指出：“道常無為而無不為。道有當(dāng)為、有不當(dāng)為之常理，不為其所不當(dāng)為，而為其所當(dāng)為，則春春而夏夏，陰陽不忒，不待言而四時行，品物亨道?！酪嗳唬钔跞裟荏w道之道而守君之當(dāng)為，不為君之所不當(dāng)為，則君君而臣臣，厥分罔差，君不言而百官正，萬物將自化矣；社稷人民，莫不各安厥分，為所當(dāng)為，不為所不當(dāng)為矣?！?/p>

10、顯然，這里所謂“無為”就是說為其當(dāng)為，而不為其不當(dāng)為?！爱?dāng)為”、“不當(dāng)為”的標(biāo)準(zhǔn)在于“春春而夏夏”，也就是說春天只做春天當(dāng)做之事，夏天只做夏天當(dāng)做之事，不可當(dāng)春而夏或當(dāng)夏而春，按事物本身的客觀規(guī)律辦事。在管理上，統(tǒng)治者遵循無為之道，就應(yīng)當(dāng)“守君之當(dāng)為，不為君之所不當(dāng)為”，讓百官自正、百姓自為、萬物自化，使“社稷人民，莫不各安厥分”，放手去做自己應(yīng)做的和能做的事，而不從中橫加干預(yù)。可見，“所謂‘無為’，并不真的就是要求管理者無所作為，放棄管理的責(zé)任，而是‘為無為’，行‘無為之為’。所謂‘治大國，若烹小鮮’，魚還是要吃的，但煎魚時不要胡亂翻動，否則只能吃爛魚，國還是要治的，但治國時切忌胡作非為，否

11、則只能把國家搞糟。用‘無為’的手段達到‘有為’的目的，這才是老子‘無為’管理思想的真髓?！钡兰疫@種“無為”觀，旨在消解政府、管理者對民眾的生產(chǎn)生活的不應(yīng)有的干預(yù)，批評那些不顧客觀規(guī)律的強作妄為。落實到政治、經(jīng)濟和社會的管理上，要求政府或管理者在管理中遵循如下準(zhǔn)則： 首先，要以“無為”的精神來爭取達到“無不為”的效果。這里的“無為”并非排斥政府的一切管理行為，只是說不要為得太多太濫，應(yīng)當(dāng)有所為，有所不為，要學(xué)會“無事”、“好靜”、“無欲”。那種時時處處、事無巨細都管的政府，不是好的政府，往往是絕對專制的或低效率的政府。這樣做的結(jié)果，必定不能集中精力把它應(yīng)該管的大事管好，管得越多則效果越差。

12、所以，政府應(yīng)適當(dāng)少管一些事務(wù)。 其二、政府當(dāng)把那些老百姓自己能做的事情，放手讓百姓自己去做，不要橫加干涉，政府只是在旁起輔助和服務(wù)作用，這叫做“輔萬物之自然而不敢為”。落實到政府的行政管理中，即主張凡是能由市場、企業(yè)和個人發(fā)揮作用的地方，政府不要濫用行政權(quán)力去干擾它，讓市場、企業(yè)和個人自由地發(fā)揮創(chuàng)造力，而由政府提供相應(yīng)的服務(wù)。 其三，政府有政府的活動領(lǐng)域。按照“道有當(dāng)為、有不當(dāng)為之常理，不為其所不當(dāng)為，而為其所當(dāng)為”的無為管理之道。政府的所為，在于建立和維護公正公平的法律制度體系，維護良好的社會環(huán)境，營造使企業(yè)和個人自由發(fā)展的空間。 三、小政府，大社會：“無為”管理最佳模式

13、 明確了道家的“無為”精神指導(dǎo)下的政府管理理念、準(zhǔn)則及其意義，如何在實踐中實施“無為”的管理呢？可以說，“小政府，大社會”或“小政府，大市場”就是最佳的選擇。這種新型管理模式主要體現(xiàn)為： 首先，要轉(zhuǎn)變管理觀念，從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?。“政府要將一些?quán)力職能轉(zhuǎn)移給社會、市場、企業(yè)等角色，在國家政治結(jié)構(gòu)中和社會分工中，政府不能‘無所不能，無所不管’，要找回自己的角色所在”。 第二，實施政市分開，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。按照市場經(jīng)濟的要求，政府在經(jīng)濟活動中應(yīng)該充當(dāng)仲裁者和監(jiān)管者，而不能直接參與微觀濟管理活動。它的主要職能在于：建立健全法律制度，為市場的形成和發(fā)展創(chuàng)造公

14、平競爭的環(huán)境和條件；運用財政、金融和信貸等經(jīng)濟手段與法律手段以及必要的行政手段，制定和實施產(chǎn)業(yè)政策和社會發(fā)展計劃，對市場進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控，保持宏觀經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定；政府通過稅收和收入再分配， 促進社會公平；通過提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，以彌補市 場失靈的缺陷。 第三，實施政企分開，使企業(yè)真正成為市場競爭的主體。政府不再直接干預(yù)企業(yè)，不再直接深入到企業(yè)的微觀生產(chǎn)經(jīng)營活動，讓企業(yè)在市場競爭中自由發(fā)揮其創(chuàng)造性。為此，政府必須積極探索國有資產(chǎn)的有效管理方式，按照國家所有、分級管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、運營體系和機制，建立建全嚴(yán)格的責(zé)任制，積極探索并逐步

15、改革政府作為社會管理者和國有資產(chǎn)管理者職責(zé)不清、一身二任的弊端，落實企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)；鏟除政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)濟活動的資產(chǎn)基礎(chǔ)；建立現(xiàn)代企業(yè)制度，形成一套適合國有企業(yè)走向市場的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場競爭主體和法人實體。 第四，實行政事分開，積極推行事業(yè)單位改革。要改革過去那種事業(yè)單位也屬于政府行政編制、吃皇糧的做法，堅持走脫鉤、分類、放權(quán)、搞活的路子。具體做法是：對一些具有經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位，可以按公司運作和經(jīng)營，政府不再直接管理；對一般服務(wù)性的事業(yè)單位如培訓(xùn)中心等，可以考慮推向市場，使其在市場中求生存；對具有準(zhǔn)行政、準(zhǔn)經(jīng)營性的事業(yè)單位

16、可改組為法定機構(gòu)，由法律授予其管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，按公司法人運作，自負盈虧，少數(shù)特殊的由政府財政予以補貼。 第五，實行政社分開，大力培養(yǎng)和發(fā)展社會中介機構(gòu)和中介組織，形成良好的社會與政府的關(guān)系。政府把本應(yīng)屬于社會的職能還給社會，而承接這部分社會職能者主要就是社會中介組織。中介組織的存在，為理順政府與社會、企業(yè)的關(guān)系提供了方便，它是政府聯(lián)系社會和企業(yè)的橋梁與紐帶，政府應(yīng)把由社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的社會性事務(wù)交由中介組織來管理。 第六，公開審批權(quán)限，精簡審批事項和審批程序，有效抑制政府職能部門的自我擴張。掌握行政審批權(quán)力的部門和個人容易滋生腐敗，搞權(quán)錢交易。因此，政府需要根據(jù)市場經(jīng)濟的要求

17、和WTO的規(guī)則對各類審批事項進行系統(tǒng)的清理，該取消的就取消，該轉(zhuǎn)給中介組織的就轉(zhuǎn)，該保留的也要精簡程序、簡化環(huán)節(jié)。這項改革必須與機構(gòu)的精減及政府機構(gòu)審批權(quán)限的明確公開、中介組織的完善結(jié)合起來，否則，減審批不減機構(gòu)，行政審批權(quán)限的自我擴張又會卷土重來。 總之，在無為管理理念下的政府職能轉(zhuǎn)變，一方面體現(xiàn)為政府放權(quán)，把不該管也管不好的事務(wù)還回給市場、社會和企業(yè)等角色；另一方面體現(xiàn)為政府的服務(wù)能力和服務(wù)效率的大大提高。這種轉(zhuǎn)變，并非消極意義上的要求政府少管事，而是積極意義上的要求政府為所當(dāng)為，不為所當(dāng)不為。這正是道家所主張的“圣人之牧民也，使各便其性，安其居，處其宜，為其所能，周其所適，施其所宜

18、，……水處者漁，林處者采，谷處者牧，陵處者田”的因任意識的生動寫照。 [參考文獻] [1]郭榮晉.道家文化與現(xiàn)代文明[M].中國人民大學(xué)出版社.1998. [2]馮友蘭.中國哲學(xué)簡史[M].北京大學(xué)出版社.1998 [3]淮南子[M].百子全書[M].下卷.浙江古籍出版社1998. [4]杜道堅.道德玄經(jīng)原旨[M].道藏[M]. (三家本)第12冊.文物出版社、天津古籍出版社、上海書店.1998. [5]黎紅雷.人類管理之道[M].商務(wù)印書館.2000. [6]彭澎.政府角色論[M].中國社會科學(xué)出版社.2002. [7]通玄真經(jīng)[M].道藏[M].第16冊.