保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”問題及對策研究公共管理專業(yè)

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1、摘 要 農村“煤改氣”政策作為大氣污染防治的舉措之一，為我國可持續(xù)發(fā)展做出了突出貢獻。自2015年河北省提出農村“煤改氣”的相關設想以來，保定市江城鄉(xiāng)在響應號召推行此項政策方面可謂“披荊斬棘”，在政策執(zhí)行過程中遇到了種種困難，但是所做出的成績也斐然。本論文的研究目的就是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景下，以特定的理論基礎來促進政府、公民、社會組織三者在農村“煤改氣”方面建立有效的合作網(wǎng)絡。而治理理論完善的理論體系和嚴密的邏輯框架在一定程度上給我們提供了可資借鑒的資料，對保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行奠定了理論基礎。 本文有以下幾部分的主要內容：首先，描述了“煤改氣”政策研究的國內外現(xiàn)狀以及研究

2、的背景和意義。其次，通過整理、歸納相關文獻資料，對保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”的相應的概念進行闡述，并列舉出了政策和法律依據(jù)。再次，分析了保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行的問題及問題的成因。最后，提出了解決保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行中產(chǎn)生種種問題的對策。從而對于全國農村“煤改氣”政策執(zhí)行有一定的借鑒意義。 關鍵詞：“煤改氣”政策；治理；政策執(zhí)行；合作網(wǎng)絡 Abstract Rural coal to gas policy as one of the measures to prevent and control air pollution has made outstanding

3、 contributions to Chinas sustainable development. Since Hebei province put forward the concept of rural coal to gas in 2015, Baoding city Jiangcheng Township in response to the call for the implementation of this policy can be described as "cut through the Bush", in the process of implementation of

4、the policy encountered various difficulties, but the achievements are also remarkable. The purpose of this study is to promote the effective cooperation network between the three governments, citizens and social organizations in rural coal gas transformation under the background of the strategy of R

5、ural Revitalization. To a certain extent, the theoretical system and strict logical framework of governance theory provide us with reference material, which lays a theoretical foundation for the implementation of coal reform policy in the rural rural areas of Jiangcheng in Baoding. The main content

6、s of the paper are as follows: firstly, the status quo of the study on coal to gas policy at home and abroad, and the background and significance of the study are described. Secondly, through collating and summarizing the relevant documents, this paper expounds the corresponding concepts of coal to

7、gas in the rural rural areas of Jiangcheng, Baoding, and lists the policy and legal basis. Thirdly, it analyzes the problems and causes of the implementation of coal gas conversion policy in Jiangcheng Township, Baoding. Finally, it puts forward countermeasures to solve all kinds of problems in the

8、implementation of coal gas conversion policy in Jiangcheng Township, Baoding. Thus, it has certain reference significance for the implementation of the policy of coal to gas in the whole country. Keywords: coal to gas policy; governance; policy implementation; cooperation network ; 摘 要 2 Abstract

9、 3 第1章 緒 論 7 第2章 相關概念及政策法律依據(jù) 9 2.1相關概念 9 2.1.1 “煤改氣”政策 9 2.1.2 生態(tài)文明建設 9 2.1.3 政策執(zhí)行 9 2.2農村“煤改氣”政策有關依據(jù) 9 2.2.1法律依據(jù) 10 2.2.2政策依據(jù) 10 2.3本章小結 10 第3章保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”現(xiàn)狀及分析 11 3.1 保定市江城鄉(xiāng)“煤改氣”的背景 11 3.2 保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”存在的問題 11 3.2.1相關主體自身能力不足 11 3.2.2 相關主體間合作體系尚未建立 12 3.2.3 合作體系的內部保障措施尚未完善 13 3.

10、2.4 相關主體間關系緊張 15 3.3 保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”產(chǎn)生問題的原因 15 3.3.1地方政府因素分析 15 3.3.2村民因素分析 15 3.3.3社會組織因素分析 16 3.3.4制度因素分析 16 3.4 本章小結 16 第4章 保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”問題對策 17 4.1 提高相關主體自身能力 17 4.1.1 地方政府 17 4.1.2 公民 17 4.1.3 社會組織 18 4.2 建立相關主體間合作體系 18 4.2.1 規(guī)劃合作體系 18 4.2.2 啟動合作體系 19 4.3 完善合作體系的內部保障措施 19 4.3.1 溝通

11、方式的雙向性與多樣化 19 4.3.2 協(xié)調靈活性 19 4.3.3 激勵機制人性化 20 4.4理順相關主體間關系 20 4.4.1 權責一致 20 4.4.2 打造信任關系 20 4.5本章小結 21 結 論 1 參考文獻 2 第1章 緒 論 自2015年河北省提出農村“煤改氣”的政策以來，保定市江城鄉(xiāng)對此項政策的推行已經(jīng)經(jīng)歷了三年。這其中有令人欣慰的成就，同時也有令人深思的經(jīng)驗教訓。這不但是學者們熱議的話題，也成為人民茶余飯后所議論、交流的談資。在很大程度上是因為從農村“煤改氣”的過程中可以窺探出我國推行的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略會遇到的部分問題。另一方面，關于政府、公民、社會組

12、織三者關系的議論，幾百年來，各種研究結論可謂層出不窮。到現(xiàn)代，政府、公民、社會組織三者的關系從過去的互相指責、對立到現(xiàn)在的互相依賴、支持，其中治理理論的貢獻功不可沒。因此，將保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”與治理理論結合起來研究具有可行性和必要性，進而可以通過改革實踐來完善這部分理論的自身建設。 在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農村“煤改氣”政策具有重大意義。一方面從理論價值來看，從學術界來看，對于農村“煤改氣”問題的研究和可持續(xù)發(fā)展以及治理理論的研究及結論已經(jīng)層出不窮，但是把二者結合起來，利用縣鄉(xiāng)農村“煤改氣”的經(jīng)驗教訓來論證治理理論的應用的研究成果卻不多見。筆者擬從保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”自提出至今

13、經(jīng)歷的起伏入手，通過與治理理論的基本原則結合，來論證并分析治理理論在應用于地方政府、公民和社會組織方面會遇到的問題和解決措施。另一方面，從現(xiàn)實意義來講，現(xiàn)階段，保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”處于一個停滯的階段，時代的不同，人民生活方式不同，生活方式不同，處理問題的措施也就不同，進而我國政府的管理職能、管理方式、管理理念也要隨具體問題的不同而轉變，農村“煤改氣”作為我國可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，牽涉了以政府、公民、社會組織為主要主體的三部分，如何將這三部分主體與環(huán)境保護和人民的物質利益、精神財富結合起來進行均衡的調節(jié)。從而使我國社會更加和諧，加速社會主義現(xiàn)代化建設以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程，就是本文的現(xiàn)

14、實意義。 立足于國內，農村“煤改氣”作為中國可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，在中國可謂是方興未艾，最早追溯到2015年，在中國便零零星星的開始出現(xiàn)。每一項政策的提出、推行，在各個階段都會有其理論依據(jù)。鑒于農村“煤改氣”作為政府主導的一項政策，在實際上無論對公民還是對社會組織亦或是政府來講都有其重要的意義，眾多學者從各種視角、領域對其進行了研究?？v觀對于農村“煤改氣”的研究，大都是輕理論而偏實際。但是也有部分學者對農村“煤改氣”與可持續(xù)發(fā)展、當代治理理論的銜接做了許多努力。南開大學環(huán)境科學與工程學院馮銀廠教授2016年12月19日在《中國環(huán)境報》發(fā)表的《煤改氣是加重了污染還是改善了質量？》一文中明確

15、的指出農村“煤改氣”的眾多好處。比如由于燃氣是清潔能源，既減少過去使用煤炭對于人身體的直接危害，也減少了二氧化碳以及氮氫化物的排放，同時也提出了堅決統(tǒng)籌治理污染，加強對大氣污染的治理等[1]。 從國外來看，國外關于中國國內的農村“煤改氣”問題沒有過多研究，大多停留在概念介紹的層面。但是中國農村“煤改氣”屬于政府主導的可持續(xù)發(fā)展的問題，屬于政府主導的調和環(huán)境保護與公民利益問題，也可以用治理理論來對其進行解釋。 在學術研究中，也已經(jīng)出現(xiàn)一些代表人的代表作，如羅茨的《新治理：沒有政府的統(tǒng)治》、吉爾斯佩奎特的《通過社會學習的治理》、蓋伊彼得斯的《治理的未來：四種出現(xiàn)的模式》和沃爾特基克等人的《管理

16、復雜網(wǎng)絡：公共部門的行動戰(zhàn)略》等等，在公共管理領域，治理一詞也逐漸獲得話語霸權，在很多地方取代了公共行政和政府管理[2]。與此同時，治理理論不斷發(fā)展，逐漸成為內容豐富、具有嚴密邏輯框架的理論體系。 本文擬通過對作為可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分的農村“煤改氣”問題及其與治理理論相結合的應用研究指出保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”背景下在地方政府的主導下，公民和社會組織共同參與過程中面臨的問題和總結的寶貴經(jīng)驗。對以后中國農村“煤改氣”在各級政府主導下如何調節(jié)環(huán)境保護與公民利益之間的關系進行研究。利用治理理論分析保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行方面存在的缺陷并提出解決措施。 本文主要采取了三種研究方法。

17、第一，文獻研究法。在前期從報紙、電視、圖書館和網(wǎng)絡上收集大量關于保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”的相關研究文獻，從而初步了解保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”的進程和發(fā)展趨勢。在對國內外治理理論研究中，對治理理論的基本觀點和研究現(xiàn)狀有一定的認識。第二，實證研究法。通過對河北省保定市江城鄉(xiāng)的調研，具體研究其中的村民、政府官員、社會組織成員對于“煤改氣”的看法以及所做出的應對措施進行科學的歸納、總結。第三，比較研究法。通過對于阜外農村“煤改氣”的研究來看待保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”研究，從中找出在政府、公民、社會組織三方調節(jié)環(huán)境保護和各自利益的措施與方法。 18 - - 3 第2章 相關概念及政策法律依

18、據(jù) 農村“煤改氣”作為大氣污染防治的重要舉措之一，并不是憑空問世的。一方面立足于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，一方面作為可持續(xù)發(fā)展的重要成果。保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策有其政策和法律依據(jù)。同時，“煤改氣”不僅是一種自然科學的專業(yè)術語，也作為社會人文學科的概念來經(jīng)常使用。本章主要內容就是保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策相關概念及政策法律依據(jù)。 2.1相關概念 2.1.1 “煤改氣”政策 在可持續(xù)發(fā)展的時代背景下，自2013年9月10日國務院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》起，各地陸續(xù)出臺大氣污染治理相關政策，削減煤炭消費總量，增加清潔能源的使用[3]。”煤改氣”政策便順勢產(chǎn)生。所謂的”煤改氣”政策

19、就是到2017年，除必要保留的以外，地級及以上城市建成區(qū)基本淘汰每小時10蒸噸及以下的燃煤鍋爐，禁止新建每小時20蒸噸以下的燃煤鍋爐，其他地區(qū)原則上不再新建每小時10蒸噸以下的燃煤鍋爐[4]。 2.1.2生態(tài)文明建設 生態(tài)文明建設其實就是可持續(xù)發(fā)展的延伸，提高到綠色發(fā)展高度，利在千秋，不給后人留下遺憾而是留下更多的生態(tài)資產(chǎn)[5]。生態(tài)文明建設是中國特色社會主義事業(yè)的重要內容，關系人民福祉，關乎民族未來，事關“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)，黨中央、國務院高度重視生態(tài)文明建設，先后出臺了一系列重大決策部署，推動生態(tài)文明建設取得了重大進展和積極成效[6]。 2.1.3政策

20、執(zhí)行 政策執(zhí)行是指經(jīng)過公共政策合法化的過程之后，政策被采納所進入的下一階段[7]。政策周期所包含的重要的一環(huán)便是政策執(zhí)行，政策執(zhí)行是將政策理想轉化為政策現(xiàn)實、政策目標轉化為政策效益的唯一途徑[8]。政策執(zhí)行有效性事關公共政策的成敗。 2.2農村“煤改氣”政策有關依據(jù) 2013年以來，隨著全國大范圍出現(xiàn)霧霾的情況，國務院提出了減少霧霾，進一步提高空氣質量，保障人民群眾身體健康的一系列措施、方案，發(fā)出了向大氣污染宣戰(zhàn)的口號。 2.2.1 法律依據(jù) 2013年9月10日國務院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》。要求全面整治燃煤小鍋爐，加快推進集中供熱、“煤改氣”工程建設，地級以及以上城市建成區(qū)基

21、本淘汰每小時10蒸噸以下的燃煤鍋爐，改用電、新能源或潔凈煤，推廣應用高效節(jié)能環(huán)保型鍋爐[9]。保定市政府為貫徹落實環(huán)保部《京津冀及周邊地區(qū)2015-2016年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》精神。全面實現(xiàn)農村散煤“清零”，根據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》、《河北省大氣污染防治條例》、《保定市大氣污染防治條例》、《中共保定市委、保定市人民政府關于推進大氣污染防治綜合治理的意見》等規(guī)定，市政府決定全部行政區(qū)域實行全面禁煤、禁燃、禁售、禁儲、禁運，并嚴格處罰、強化監(jiān)督[10]。 2.2.2 政策依據(jù) 為加快實施“煤改氣”工作，河北省多渠道籌措資金，利用亞行、世行等貸款給予“煤改氣”重點扶

22、持，鼓勵社會資本投入，爭取金融機構低息貸款。建立定期監(jiān)督、考核通報機制，對進展快、成效高的市縣區(qū)給予表揚獎勵，對進展慢、工作不力的市縣區(qū)強化問責。保定市政府出臺《關于加快實施保定禁煤區(qū)氣代煤的指導意見》，到2017年10月底前，實施“煤改氣”將能享受到一系列補貼支持政策：首先，設備購置補貼70%，每戶最高補貼金額不超過2700元[11]。其次，采暖期間用氣補貼給予采暖用氣1元/立方米，由省、市、縣各承擔1/3，補貼政策及標準暫定三年。最后，“氣代煤”用戶不再執(zhí)行階梯氣價，給予建設村內入戶管線戶均4000元投資補助[12]。 2.3本章小結 本章主要介紹了本論文所涉及的相關概念的涵義以及保定

23、市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”的政策、法律依據(jù)。本章首先對“煤改氣”政策、生態(tài)文明建設等與本論文相關的關鍵詞匯進行解析。其次將保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策的政策、法律依據(jù)進行了闡述，確保其理論來源，奠定了研究的基礎。 第3章 保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”現(xiàn)狀及分析 隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以及可持續(xù)發(fā)展的不斷深入人心，作為大氣污染防治的農村“煤改氣”政策方興未艾。在保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策推行的過程中，社會各界十分關注其進度和存在的問題。 3.1 保定市江城鄉(xiāng)“煤改氣”的背景 保定市競秀區(qū)江城鄉(xiāng)，面積39平方千米，人口接近四萬。轄江城東隊、江城西隊、東閻童、南閻童、西閻童、大汲店、后高莊、石家

24、莊、劉家莊、張辛莊、郄莊、李莊、許莊、吳莊、尹莊、徐莊16個村委會，鄉(xiāng)政府駐江城西隊村[13]。 按照“保定市大氣污染防治三年攻堅行動”總體要求，保定市新奧燃氣有限公司承擔162個村，約7萬戶的天然氣替代散煤改造任務。2015年6月，該公司開始有計劃的進行江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”，截至10月底，4個村完成主體施工。江城鄉(xiāng)作為保定西郊邊緣的縣鄉(xiāng)，其煤改氣工程的推進，不僅是保定市農村“煤改氣”的典型與范例，也是保定市行政管理職能、方式、觀念轉變的先進模范。保定市新奧燃氣有限公司建立了“分片包干”的專一溝通渠道和人員隊伍，多措并舉利用各種形式開展行之有效的溝通協(xié)調，為江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”打下了堅實的基

25、礎。截止到2018年2月，江城鄉(xiāng)所管轄的16個村，全部完成煤改氣工程，標志著市場、政府互相協(xié)調為人民群眾服務、“興天下之利”的美好景象[14]。 3.2 保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”存在的問題 具體問題應具體分析，而分析問題需要在具體明確的框架的指導下進行，本文擬通過將保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行為框架來分析牽涉其中的保定市政府、江城鄉(xiāng)政府、保定新奧燃氣有限公司、江城鄉(xiāng)農村住戶即政府、公民、社會組織三者的合作關系。運用治理理論從三者的合作狀態(tài)入手，依據(jù)現(xiàn)有的主觀和客觀問題深入分析保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行困難的本質原因。從現(xiàn)有的模式和狀態(tài)來看，存在著以下幾方面原因。 3.2.

26、1相關主體自身能力不足 3.2.1.1 地方政府創(chuàng)新意識薄弱 一方面受傳統(tǒng)官僚制的影響，政府公共部門長期遭受“官大一級壓死人”的情況而無法擺脫。保定市政府將政策執(zhí)行的方案下達給江城鄉(xiāng)政府之后，并沒有提及如何在市政府的扶助下進行推行，而只是限期進行，只是傳統(tǒng)的官僚主義的作風和角色定位。另一方面，基于上述情況所導致的后果就是在沒有政策宣傳、普及的情況下政策執(zhí)行的“說一不二”，與農村住戶沒有合作傾向，是一種自上而下的命令狀態(tài)。與此同時，受傳統(tǒng)官員遴選的局限性，缺少“專才”的選拔，導致傳統(tǒng)觀念在政策執(zhí)行中占據(jù)主導的地位，在權力下放乃至公私合營方面存在很大的阻力。 3.2.1.2公民參與意識薄弱

27、 我國是否存在公民社會，這是一個值得探討的問題[15]。但是可以明確肯定的是，我國公民社會長期缺乏一種主體意識，參政意識十分薄弱。一方面，在保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行的過程中，農村住戶“只知其所以然，而不知何以然”。面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所推行的政策、方案不追問原因、理由，在不損害自身既得利益的情況之下，聽之任之，其頭腦深處仍然具有傳統(tǒng)等級制的烙印，與之相適應的便是言行深陷其中不能自拔。 3.2.1.3社會組織責任意識薄弱 一方面，過分粉飾政策中的有利因素而夸大宣傳，掩蓋其中的不利因素而一言不發(fā)。所報道出來并非全是事實。在保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中，保定日報專門發(fā)刊來贊揚保定市

28、新奧燃氣有限公司的辛勤、誠懇，而從不正面報道其中的拖欠薪金的事件，使得其中一部分農村住戶在冬季時處于既已拆除燃煤采暖爐，又無氣使用燃氣采暖爐的尷尬境地。另一方面，保定新奧燃氣有限公司存在的意義是為了營利，其存在的本質屬性是不可變更的，長期追尋利益的做法導致了責任感的喪失。除卻上述的內在屬性的原因之外還有上層在做出有責任感的決策時，下層執(zhí)行人員也難以有量化的標準、模板來實行，形成“上有政策，下有對策”的局面。 3.2.2 相關主體間合作體系尚未建立 3.2.2.1 政府與政府 我國實施的是中國特色的市場經(jīng)濟體制，盡管理論上應該是市場在資源配置中作為“一把手”，但是現(xiàn)實中卻大相徑庭，政府的發(fā)

29、展規(guī)劃依舊是“領頭羊”。保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中沒有一個完善、統(tǒng)一的計劃，完全是走一步看一步的情況。而且沒有形成“法莫如顯”，二者之間溝通的信息乃至溝通渠道都沒有明確、公開，導致政策對接緩慢、滯后。無論是在政府門戶網(wǎng)站中還是在政府明確規(guī)劃的存檔中都沒有明確的執(zhí)行計劃。立足于保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策，市政府與鄉(xiāng)政府在推行這一政策的過程中，二者在追尋自身政績的基礎上很難在效率和效益上達成共識。 3.2.2.2 政府與社會組織 政府與社會組織之間的合作歷來都是通過公共物品項目的承接來實現(xiàn)的[16]。市場的自發(fā)調節(jié)和政府采購、招標等制度是調節(jié)政府與社會組織之間的天平。但是由于

30、公共物品自身的本質屬性，盡管在市場的自發(fā)調節(jié)下這種合作關系及狀態(tài)比較穩(wěn)固，但公私部門在公共物品共同提供的領域方面同樣存在著越位、缺位和錯位現(xiàn)象。保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”過程中，不管是市政府還是鄉(xiāng)政府都沒有與保定市新奧燃氣有限公司相應的合理、健全的招標采購制度。這樣的后果無非是政府利用自身優(yōu)勢而導致市場中的惡性競爭，最后強者愈強，弱者愈弱。 3.2.2.3政府與公民 政府與公民之間本是政策的制定者、執(zhí)行者與政策對象之間的關系，政府應向社會公眾宣布和傳播公共政策的意圖和內容[17]。并且在這之后，吸取公民的意見和建議，修改政策、再次推行。在順應民心的基礎上達到政策目標。保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改

31、氣”政策執(zhí)行過程中，江城鄉(xiāng)農村住戶只知道必須要改和修改的時間以及補貼的錢數(shù)，但對于補貼的比率以及相應的政策卻不了解。使政策只是成為了政策，老百姓不能在政策執(zhí)行的過程中領會政策的最終意圖。無論是市政府還是鄉(xiāng)政府都沒有配備必要的政策執(zhí)行人員，沒有制定科學合理的管理制度，只有強制、恐嚇、灌輸式的宣傳方式。 3.2.2.4公民和社會組織 社會組織本是為公民服務的，同時有一些社會組織從中獲取一定的服務費用。二者本是類似“雇主”和“雇工”之間的關系[18]。但這種良好關系是在信息公開、透明以及措施合理性的基礎之上奠定的。保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中，保定市新奧燃氣有限公司除卻自己搭氣運輸?shù)?/p>

32、架臺與農村住戶商議場所之外。例如每立方米補貼1元的消息等都沒有與農村住戶溝通。相反，只是村委會代行通知和發(fā)放。與此同時，農村使用天然氣的方式與城市不同，城市將天然氣運輸管道埋于地底，農村天然氣是用管子在空中架起，這就比城市的安全隱患要大得多。在這種情況下，保定新奧燃氣有限公司應該派遣駐村或者駐鄉(xiāng)、村維修搶險部門，但實際情況與此背道而馳。 3.2.3 合作體系的內部保障措施尚未完善 現(xiàn)代治理理論極力強調溝通以及與之相配套的績效管理及激勵機制。正是在這種情況下，保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行在政府、公民、社會組織三者合作方面的積極性缺失乃至喪失，各方自身定位和功能體系不明確，“各掃門前雪”

33、現(xiàn)象屢見不鮮。 3.2.3.1 溝通方式的單向性與單一性 保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中包括了政府、公民、社會組織三方面主體。既然包括了多方面的主體，那么也就包含了多方面的力量。這些屬性不同，目標層次不同的力量的博弈、合作之間就或不可缺的有長效且有效的溝通。目前保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行依然是以政府為中心主導的三方參與的模式，與此相對應的就是自上而下的比較單一的溝通方式。由于采用傳統(tǒng)型官僚組織模式，具有層級節(jié)制的辦事作風。“高人一等尚為貴、低人一等淪為賤”在政府內部跨層次之多、官僚之風蔚然蕩漾，引起謠言的產(chǎn)生以及從下對上溝通無門和無法順暢通達的局面。造成“上有政策，下有對

34、策”的尷尬局面。社會組織與公民這兩方面力量的溝通，大都不過如此。單向、單一的溝通方式阻礙政策執(zhí)行過程中信息的反饋，造成謠言的產(chǎn)生，直接破壞合作體系的產(chǎn)生。 3.2.3.2 協(xié)調的機械性 協(xié)調作為治理活動的主要內容之一，既包含內部協(xié)調、又包含外部協(xié)調，同樣也包括內外相互協(xié)調。本文強調的是政府、公民、社會組織相關主體間關系的協(xié)調。首先，“煤改氣”政策采取的是服務外包的形式，政府內部大多是“文官”，沒有相應的技術人才。但是在服務外包的過程中，政府公共部門沒有意識到初級承包商與次級承包商之間的復雜關系。比如保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中將所有改造工程交由保定市新奧燃氣有限公司，缺乏對項目

35、工程的招投標以及公開信息等。其次，市政府沒有意識到燃氣公司與工人之間，與農村住戶之間的復雜的承接關系。最后，由于政府冗官、冗員，但同時卻缺乏專業(yè)的合作體系負責人員，使得協(xié)調雖然顯得“一板一眼”，但在內容方面卻顯得空虛無實，使得在改造過程中具體步驟的制定和落實存在不同難度的問題。 3.2.3.3 激勵機制空白性 “要想馬兒跑得快，就要馬兒吃得飽”，同樣，引用到政策執(zhí)行過程中，就要相應地具有匹配的激勵機制對政策的順利執(zhí)行進行保障。激勵按照內容可以劃分為正激勵與負激勵[19]。政府與社會組織內部往往采取“薄賞重罰”，少數(shù)的獎勵，頻繁的懲罰。政府是為天下興功利除公害的地方，將社會責任感與服務意識放

36、在首位進行“行為處事”的評價。而社會組織往往將政策執(zhí)行的效率放在首位，講究用最少的時間做最多的事。怎樣建立一種通用的激勵機制則直接影響公私部門之間合作的效果。保定市江城鄉(xiāng)政府以公共責任為主則會對經(jīng)濟效益的關注有所減少，保定市新奧燃氣有限公司則會追求最大利益，二者之間會產(chǎn)生摩擦。目前二者之間尚未形成統(tǒng)一的激勵機制，使得良好、完善的合作體系的建立進一步推遲。 3.2.4 相關主體間關系緊張 3.2.4.1 主體之間責任推諉 保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策以市政府、鄉(xiāng)政府為主導，在缺乏法律、制度方面對政府部門、農村住戶以及新奧燃氣有限公司的權利和義務做出明文規(guī)定的情況下推行的。三方面主體之間的

37、目標差異以及各自利益的不同，影響到三方之間的有效合作。例如在政策補貼這方面，保定市新奧燃氣有限公司沒有直接或者派人監(jiān)督進行補貼的發(fā)放，而是交由各村村委會進代發(fā)，村委會又與糧食補貼政策混淆為一直接發(fā)放，導致農村住戶極大不滿，農村住戶向上反應情況時卻“無處可去”。市、鄉(xiāng)政府與燃氣公司之間存在“踢皮球”的現(xiàn)象，二者都不愿為此負責。 3.2.4.2主體之間信任危機 權力和責任像是水流一樣，在東打開缺口向東流，在西打開缺口向西流，沒有“一個蘿卜一個坑”的情況下，一旦存在或出現(xiàn)問題，所涉及的主體便“逃之夭夭”。是政府、公民還是社會組織負責？政府部門因為公共責任的緣故，不能也不可能承認自己是弱勢群體。但

38、是，公民和社會組織卻以此為保護傘，進行各種游說。它們往往會拒絕與政府形成一個合作體系。保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中，農村住戶擔心燃氣供應不足，咨詢市、鄉(xiāng)政府以及燃氣公司時，三者都閃爍其詞、模糊回應，導致燃氣改造工程一度中斷，已改農村用戶苦不堪言，而未改農村住戶在政府部門人員和燃氣公司的每日叨擾之下，也猶如食黃蓮一般，腹有苦水。 3.3 保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”產(chǎn)生問題的原因 3.3.1地方政府因素分析 首先，在政策執(zhí)行的準備階段：保定市政府、江城鄉(xiāng)政府一方面為了響應上級大氣污染防治的號召，另一方面為了自身政績的凸顯。在過分追求效率的情況下進行農村“煤改氣”政策的執(zhí)行。在這個

39、過程中沒有完善的政策設計、沒有合理化的政策評估，在政策執(zhí)行前未進行徹底、良好的政策宣傳。除此之外，在政策執(zhí)行前沒有對燃氣公司進行招投標。其次，在政策實施階段：農村“煤改氣”是一項關乎社會民生的問題，在未進行政策實驗的情況下，市政府、鄉(xiāng)政府只觀察到阜外的突出成就，而不考慮自身情況強制執(zhí)行。同樣缺乏指揮協(xié)調與監(jiān)督控制，將所有事務交由燃氣公司負責。最后，在政策執(zhí)行的總結階段，只進行效率和績效的評估，而不進行效果的評估，也沒有對進行改造后的農村住戶進行追蹤，看決策效果。 3.3.2村民因素分析 受傳統(tǒng)等級制度在思想中的殘余影響，我國公民社會和社會自治力量發(fā)展不足，老百姓只會“行其然，而不知其所以然

40、”未普遍形成“治理之風”。保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”過程中，一方面是由于農村住戶的知識、文化素養(yǎng)不高，在村委會發(fā)出號召以后，盲目跟風，不追問為什么，以及由于已經(jīng)形成的生活方式，沒有形成追問原因的習慣。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，流量時代的沖擊，使得老百姓道聽途說，缺乏對事實根據(jù)的探索，只看到煤改氣的優(yōu)勢，看不到煤改氣的劣勢，比如燃氣不足的情況、使用環(huán)境的問題。最后，農村住戶將燃氣公司與政府部門混同為一，看不到彼此的區(qū)別，維權意識薄弱。 3.3.3社會組織因素分析 保定市新奧燃氣有限公司作為保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”工程的承接方，其本質屬性還是為了營利，與政府部門相比其公共責任意識較為淡薄。

41、首先，為了績效，不顧各村的實際情況，采取統(tǒng)一的安裝方式，將氣泵安裝到用戶的墻上，并非像變壓器那般尋求空曠的地帶。其次，如上文所述，與政府部門的權力、責任劃分不清，導致村民的信任危機。最后，由于市政府、鄉(xiāng)政府政策的變動帶來的不確定性以及在大數(shù)據(jù)時代變化日新的情況和自身資金投入與產(chǎn)出方面的顧慮，拖欠工人薪金，使得煤改氣工程一度中斷。 3.3.4制度因素分析 農村“煤改氣”政策本身存在問題，這項政策具有法律依據(jù)，但是我國沒有專門的系統(tǒng)的明確的法律條文來確保天然氣短缺等客觀因素對生產(chǎn)、生活造成的后果進行補償?shù)臋C制。使得農村“煤改氣”政策一度中斷，飽受質疑。 3.4 本章小結 隨著我國工業(yè)化進程

42、的發(fā)展，大氣污染防治的問題浮現(xiàn)出來。保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設的背景下提出。本章主要介紹了作為我國所特有的農村“煤改氣”政策其中存在的許多問題：相關主體能力不足，相關主體間合作體系尚未形成，合作體系的內部保障措施尚未完善，相關主體間關系緊張。并從地方政府、公民、社會組織、體制四方面因素分析問題形成的原因。 第4章 保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”問題對策 為了貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，解決農村“煤改氣”政策所產(chǎn)生的問題刻不容緩。立足于政府、農村住戶、社會組織三者不同的目標和利益，構建三者共同參與的合作體系刻不容緩。 4.1 提高相關主體自身能力 基于現(xiàn)代治理理論的基礎上，

43、應該十分強調并重視合作體系中成員的能力建設問題，這不僅是適應我國市場化進程的必然要求，也是我國實現(xiàn)公民參與和民主發(fā)展的需要。因此，政府、公民、社會組織都需要提高自身治理理論能力，以防止單中心的治理現(xiàn)象的出現(xiàn)。最終實現(xiàn)“推動社會組織和公民社會的發(fā)展，提高全社會參與社會管理的主人公意識，形成強政府、大社會的新型政府和社會關系[19]?！? 4.1.1地方政府 針對保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中地方政府官僚主義作風嚴重的問題，運用治理理論可以打破保定政府作為單一權力中心的現(xiàn)狀。一方面，弱化地方政府權力。所謂的弱化并不是指取消政府的權力，而是指讓市場在資源配置中穩(wěn)坐第一交椅的意思。以此來適

44、應我國特有的市場經(jīng)濟體制，通過招標、采購的渠道選擇初級承包商，而在監(jiān)督的情況下，讓初級承包商選擇次級承包商，在政府控制與社會自治之間尋求平衡。另一方面，分化政府權力。即保定市政府與燃氣公司和公民之間重新進行權力劃分，由集權走向分權[20]。具體包括：一是保定市政府向江城鄉(xiāng)政府合理分權。二是政府與燃氣公司合理分權，解決其“一手遮天”的問題。當然，權力的分化需要建立在向社會公開、透明的基礎之上。比如在北京市的煤改氣過程中，環(huán)保局長負責上級下達的任務，因地、因時制宜制定相應的具體的公私經(jīng)營模式，而其下轄的辦公機構則處理內部部門之間的關系以協(xié)調公私部門的活動。招標采購人員進行招標采購之后，經(jīng)過發(fā)標、投

45、標、評估、開標、簽訂與社會組織的服務并監(jiān)督社會組織履行合同，將基層公務人員與燃氣公司進行緊密匹配，燃氣公司作為公共服務直接提供方，進行反饋和信息公開等[21]。 4.1.2 公民 此處的公民指的是保定市江城鄉(xiāng)煤改氣過程中的農村住戶。解決村民參與層次低的問題還要沿用村民自治的形式。從法律角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間是平等的關系，由于二者觀察問題的角度以及所追尋的目標層次的差異，二者之間必有矛盾，但矛盾的解決并不需要第三方來調節(jié)，完全可以采用內部協(xié)商的措施。村民自治歷來是一個難題，因為人心向來是不可捉摸的，所以要制定細密的法制，但法律越細密，其流弊也就越多?？梢圆捎贸绦蛐缘囊?guī)定來保障村民

46、參與[22]。廊坊市政府部門與村委會聯(lián)合進行改革，具有駐村代表來相應地分包分管不同的村，與燃氣公司所派遣的駐村代表形成同袍關系，組成專門行動小組，對村民在行政、法律和技術上的問題加以解決。 4.1.3 社會組織 此處的社會組織主要指燃氣公司，其內涵中的追尋利潤的動機在提供公共服務方面具有極大的優(yōu)勢，但也是由于這個問題，其公共責任感相當缺失。從保定市新奧燃氣有限公司來看，它缺少穩(wěn)定的資金來源，主要是通過銀行貸款和自身營利盈余來支付。針對這個原因，可以通過政府支持以及社會捐助的形式加以解決。其次，也要有明確的規(guī)定，保證其在盈利的同時，更大程度的關注社會責任。河北省的補貼政策都大同小異，而在廊坊

47、市農村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中燃氣公司派遣人員進村、駐村，向村民親自宣傳燃氣信息的最新情況和技術升級方面的信息，制作表格定期上門服務，為村民充水、指導村民的安全使用。 4.2 建立相關主體間合作體系 4.2.1 規(guī)劃合作體系 建立完善的合作體系的基礎便是將傳統(tǒng)的以政府為主導的單一中心治理模式轉變成為多中心治理模式。從政府與政府之間的角度來看，除了上述的弱權、分權之外，市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間以明文的形式進行溝通，并在政府門戶網(wǎng)站上進行公示。從保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”來看，保定市政府應將自己“不該管”、“管不好”的項目下放給鄉(xiāng)政府。江城鄉(xiāng)政府應該建立屬于自己的門戶網(wǎng)站，具體信息用官方的形式公

48、示，而不是令道聽途說的謠言盛行；從政府與社會組織之間的角度來看，政府運用正常的招標、采購措施來確定初級承包商，而具體的、細致的工作由初級承包商基于法律來確定次級承包商等。政府派遣行政人員進行監(jiān)督。從保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”來看，保定市政府應用招標、采購的形式來選擇燃氣公司，與此同時，派遣基層行政人員來監(jiān)督改造工程，而不應該大包大攬。明確政府與社會組織之間的定位和角色分配，充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用；從政府與公民之間的角度來看，除上述的市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的信息溝通和官方公示之外，關于民生的問題應該第一時間讓老百姓知曉，不但推行政策，而且讓政策背后的意圖顯現(xiàn)出來。從保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣

49、”來看，市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在響應上級的號召之后，召開聽證會等能充分表現(xiàn)民意、民智的形式來充分聽取農村住戶的意見和建議，并向農村住戶充分進行政策宣傳；從公民和社會組織之間的角度來看，良好的信息溝通以及資金使用等信息透明是建立良好合作體系的基礎。從保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”來看，新奧燃氣有限公司應準確定位自身與市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及農村住戶之間的關系，應由自身負責的部分，不假借他人之手，親力親為?？偠灾?，使政府、公民、社會組織三方在合作體系之中有自身恰當?shù)奈恢?，在互不干涉和互相扶持的基礎上進行“煤改氣”政策的執(zhí)行。 4.2.2 啟動合作體系 當合作體系規(guī)劃完成之后，下一步就是合作體系的啟動。政府

50、的優(yōu)勢就在于有財政和政策上的扶持，而社會組織的優(yōu)勢在于提供公共服務，公民作為政策執(zhí)行的對象，其自愿程度的高低也影響著政策執(zhí)行的效果。保定市江城鄉(xiāng)“煤改氣”政策執(zhí)行中，市政府、鄉(xiāng)政府將改造工程及后續(xù)保障措施的資金投入到年預算中，并利用自身優(yōu)勢，開啟社會募捐的便利渠道。給予社會組織、公民一定物質利益的補償。 4.3 完善合作體系的內部保障措施 保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行一直以來是靠政府行政手段來維系的，雖說涉及三方面主體，但社會組織、公民參與合作體系往往是被動的。如何變被動為主動參與，做到三方合作的效益呈幾何倍數(shù)增長的趨勢，就要有以保障合作體系的措施為基礎。 4.3.1 溝通方式的雙

51、向性與多樣化 現(xiàn)代網(wǎng)絡的發(fā)達以及電子政務的發(fā)展，使得電子溝通十分可行。保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”在傳統(tǒng)的層級節(jié)制的溝通方式上，可以大膽地采用星型溝通方式，嘗試平級溝通以及斜向溝通。首先，要有網(wǎng)絡溝通的部門設置，確保溝通的雙向性以及及時性。其次，以大數(shù)據(jù)時代背景為基礎，實現(xiàn)數(shù)字化的信息共享模式。最后，應建立一種囊括燃氣公司、市政府、鄉(xiāng)政府以及農村住戶幾方共同參與的溝通模式，在這幾方之間確保順暢溝通和信息共享。 4.3.2 協(xié)調靈活性 在瞬息萬變的信息時代，時間以及信息成為首要的資源。除卻溝通的電子化、網(wǎng)絡化之外，還需要協(xié)調者的主導而促進政府、公民和社會組織三方溝通、協(xié)調的及時性與有效性。在

52、這種情況下，政府就要派遣行政人員和技術人員協(xié)調初級承包商以及供應商之間的關系，承包商與農村住戶之間的關系。在財政和政策方面對農村住戶、承包商、供應商給予一定的物質利益補貼，從而促進社會組織的社會責任感以及提高農村住戶資源改造的積極性。 4.3.3 激勵機制人性化 在以社會責任為主導的政府和以效益為主導的社會組織之間建立統(tǒng)一的激勵機制實屬難事，但難事并非是不可能完成的事，還是有一些參照標準得以參考，比如服務質量、效率等。當合作體系的成員明確其目標和效益之后，自會向著共同目標努力。保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中，要投入而且加大投入改造工程中對土地損害恢復的資金和技術，在加大對燃煤戶

53、處罰的同時鼓勵燃氣戶的生產(chǎn)和消費。一方面對燃氣泵的安放所造成的危險隱患加以排除，另一方面對社會組織飽含志愿精神和農村住戶飽含自愿改造精神給予相應的回報，而又是對于煤改氣工程的有力、有利宣傳。 4.4理順相關主體間關系 4.4.1 權責一致 從現(xiàn)實來看，政府通過公共服務外包的模式與承接方簽訂合同，以防止提供服務過程中出現(xiàn)問題而逃避責任。一方面是由于政府認為自身已經(jīng)將這項服務承接出去，自己不是服務的直接提供者。另一方面，政府自認為以公共責任為主導，美其名曰為了社會民生，及時出現(xiàn)錯誤也不應應該加以追究。而社會組織為了自身利益，面對投入產(chǎn)出比以及自身形象的塑造，往往成為出錯之后被指責的對象?；?/p>

54、現(xiàn)代治理理論的基礎，我們應該認識到權責不一致只會造成合作體系的破裂、難以維系。應該通過共擔風險來謀取好處。因為，二者一旦共擔風險之后，往往就會在自身審視的同時互相審視、進行糾錯，進而避免風險來增進共同利益，加固合作體系。 4.4.2 打造信任關系 促進合作體系目標的完美實現(xiàn)，以及節(jié)省維系信任的監(jiān)督成本，使得更多的資金用來政策的執(zhí)行是一個合作體系中可靠的信任關系的優(yōu)勢的體現(xiàn)。合作體系中的信任應以雙方共同理解、接受的社會主義核心價值觀來維系，以結果而不是過程來維系。保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行過程一直未能建立良好的信任關系，是因為始終存在著不信任感，無論是市政府還是鄉(xiāng)政府之間、政府與燃氣

55、公司之間、燃氣公司與農村住戶之間都存在著信任危機。一方面是由于信息不對稱導致，另一方面是與其角色、職能定位相關的。無論是市政府還是鄉(xiāng)政府都應該突破傳統(tǒng)觀念，創(chuàng)新思路與模式、依法行政、限制自身權力無限膨脹。再運用行政手段、法律手段對燃氣公司與農村住戶的權利和義務進行明文規(guī)定，緩解并盡可能的消除信任危機。 4.5本章小結 冰凍三尺非一日之寒，水滴石穿非一日之功。解決保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策所產(chǎn)生的問題，不能一蹴而就。本章主要介紹了從政府、公民、社會組織三者全方位出發(fā)，來解決保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”所產(chǎn)生的種種問題。首先，政府不僅要重視自身政績，同時要履行自身職能；其次，農村住戶要提高自

56、身參與的積極性；最后社會組織在參與此項政策中不僅重視營利而且要具有人性化來關注社會責任。 結 論 第一，農村“煤改氣”政策作為可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，自提出以來就備受社會各界的關注，對學術界和現(xiàn)實實踐產(chǎn)生了深遠影響。本文通過對保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策推行過程中的理論論證、實現(xiàn)條件加以綜合分析，可以發(fā)現(xiàn)其中存在著許多問題，比如政府、公民、社會組織不能有效的進行合作，無法建立合作網(wǎng)絡等?？傮w來說保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”問題只不過是換了一種形式的政府主導政策推行過程產(chǎn)生的問題。對于這一點，要加以清醒的認識。第二，我國公民社會方興未艾，社會組織的社會責任感在逐漸增加。在保定市江城鄉(xiāng)農村“

57、煤改氣”政策推行也要持一分為二的評判標準，在認清現(xiàn)實的弊端的同時也應該看到從中折射出的我國治理實踐的不斷發(fā)展。應該堅信農村“煤改氣”政策執(zhí)行過程中的問題是可以解決而且是能夠有效解決的。第三，由于本人的學術能力有限，加之篇幅限制，本文中對一些問題未作深入的討論，比如阜外農村“煤改氣”的經(jīng)驗等。在今后的學習、研究中，會通過更多的學習、實踐，爭取在現(xiàn)代治理理論的發(fā)展和保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”政策執(zhí)行中的應用的研究中更加深入、完善和具體，對本文的圍繞保定市江城鄉(xiāng)農村“煤改氣”過程中政府、公民和社會組織三方合作的建立和完善進行修改和補充。 參考文獻 ［1］關欣,聶海亮,宋立麗.北京煤改氣問題分析[

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