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1、 地方政府的管理職能淺談
一、地方政府的社會管理職能
1.地方政府是服務(wù)型政府
服務(wù)型政府或曰公共服務(wù)型政府，是以提供公共產(chǎn)品、為人民服務(wù)為首要職責(zé)的政府。服務(wù)型政府的基本理念是以人為本，即以為民、利民、便民、富民為現(xiàn)實(shí)目標(biāo);以人民滿意、社會安寧以及人的全面發(fā)展為價(jià)值追求。服務(wù)型政府的基本精神是公共精神，即代表公共意志、管理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、保障公共安全。服務(wù)型政府的基本職能是滿足公共需求，即為社會提供充足的公共產(chǎn)品，為市場競爭創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，為勞動者提供就業(yè)和保障，為公民生活提供高質(zhì)量服務(wù)。
“服務(wù)型政府”是與“管制型政府”相對而言的。管制型政府是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的政府模式，
2、管制是計(jì)劃的特征和需要;服務(wù)型政府是市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府模式，服務(wù)是在市場失靈領(lǐng)域社會對政府的公共需求。服務(wù)型政府有著與管制型政府完全不同的特點(diǎn)。概括說來，其區(qū)別主要在：管制型政府因偏好管制而往往導(dǎo)致過度管制，服務(wù)型政府則注重服務(wù)而輔之以必要管制;管制型政府是依靠行政審批實(shí)施管理而且重審批輕管理，服務(wù)型政府則通過便捷的服務(wù)進(jìn)行管理而且重在提高公民的便利程度;管制型政府是以行政命令方式實(shí)施自上而下的單向規(guī)制型管理，服務(wù)型政府則根據(jù)社會需求調(diào)整政策，提供服務(wù)，實(shí)行雙向回應(yīng)型管理。
地方政府的核心職能是服務(wù)。在政府的兩大基本職能中，政治統(tǒng)治職能歷來主要由中央政府行使，地方政府的主要職能是實(shí)施社
3、會管理;在市場經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下，地方政府的社會管理職能，主要不是通過管制的方式，而是通過服務(wù)的方式來行使。因此，地方政府的核心職能是保證提供基本的公共服務(wù);地方政府的改革方向是向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型;地方政府的根本追求是為人民服務(wù)，使人民滿意。如果說建設(shè)服務(wù)型政府是中國政府改革的基本方向的話，那么，這場改革理應(yīng)是自下而上的改革，首先要通過改革，使地方政府成為服務(wù)型政府，成為人民滿意的政府;因?yàn)楣卜?wù)項(xiàng)目大量的是由地方政府特別是基層政府提供的，為人民服務(wù)，人民首先感受到的是地方政府的服務(wù)，人民對政府公共服務(wù)的滿意度，無論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上，首先是對地方政府的直接評價(jià)。
2.服務(wù)型政府
4、的社會管理職能
在公共行政學(xué)的基本范疇中，社會管理和公共服務(wù)都有廣義和狹義之分。從廣義上說，社會管理是對除政治統(tǒng)治之外的全部政府職能的概括，包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務(wù)在內(nèi);目前我國官方文件中普遍使用的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項(xiàng)政府職能的提法是從狹義角度講的。廣義的公共服務(wù)是指廣義的公共產(chǎn)品(包括服務(wù))供給，所謂服務(wù)型政府就是使用的廣義公共服務(wù)概念，即把政府的權(quán)力行使和活動范圍嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域，把政府職能限定于提供廣義的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)上。換句話說，所謂服務(wù)型政府就是以服務(wù)的理念和服務(wù)的方式依法實(shí)施社會管理職能的政府。為了不致在概念上造成混亂，本文在論述中從眾，采
5、用通行提法，即使用廣義的“公共服務(wù)”概念(這是“服務(wù)型政府”概念得以成立的前提)和狹義的“社會管理”概念(這是“四職能說”得以成立的前提)。
從狹義角度說，現(xiàn)代服務(wù)型政府的社會管理職能主要有四項(xiàng)——建立法制基礎(chǔ);投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施;保護(hù)社會弱勢群體;保護(hù)和優(yōu)化環(huán)境。政府的社會管理功能的有效發(fā)揮是堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的基本前提。政府作為社會公共組織，其社會管理職能可以說是千頭萬緒;但最重要和最主要的是上述四項(xiàng)。
在依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的過程中，建立法律和制度基礎(chǔ)，無疑是政府的最基本的職責(zé)之一。無論是政府依法行政還是社會依法自治，都必須有法可依;法制化的公共
6、政策和公共制度供給永遠(yuǎn)是第一位的問題;而這是除立法機(jī)關(guān)和授權(quán)的政府組織外，任何社會組織所無法提供的純公共產(chǎn)品。投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是優(yōu)化環(huán)境的重要方面，因而是服務(wù)型政府的基本責(zé)任。如道路交通、水電樞紐、排污防洪、垃圾處理、公園與城市美化等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都是需要政府來投資的。雖然這些設(shè)施的消費(fèi)在一定條件下可能會因部分的排他性而使私人組織也有投資的沖動，從而也可以部分地實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，但不能依賴于社會和私人的投資則是肯定的;即使由非政府組織投資，也必須由政府負(fù)責(zé)規(guī)劃和界定產(chǎn)權(quán)。
傾向于保護(hù)社會弱勢群體和對窮人提供幫助，是世界上所有民主政府的基本特征。以為人民服務(wù)為宗旨的中國政
7、府更應(yīng)當(dāng)將其視之為自己的神圣義務(wù);堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，為處于社會最底層的普通百姓排憂解難辦實(shí)事;特別是在社會主義初級階段和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育尚不成熟的社會轉(zhuǎn)型期，關(guān)注社會弱勢群體的生活狀態(tài)，保護(hù)弱勢者和貧困者的基本權(quán)利不受剝奪和侵害，通過公共政策傾向、司法援助、社會救濟(jì)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、社會保障制度以及扶貧開發(fā)等多項(xiàng)措施，為社會弱勢群體和貧困階層提供多方面的幫助和救援，從而保持政治穩(wěn)定和社會公正，實(shí)現(xiàn)共同富裕和全面協(xié)調(diào)發(fā)展，是人民政府義不容辭的一項(xiàng)天職。
社會全面進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志是人的生活環(huán)境的不斷改善。因此，政府的一項(xiàng)重要社會管理職能就是保護(hù)環(huán)境并不斷地優(yōu)化環(huán)境。保護(hù)環(huán)境
8、包括保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境不被破壞和保護(hù)社會生態(tài)環(huán)境不致受損兩個(gè)方面。保護(hù)并改善自然生態(tài)環(huán)境，保持自然資源的合理開發(fā)和利用，是實(shí)現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展的基本保證;也是全球治理對一國政府提出的治理要求。保護(hù)并改善社會生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)各種社會資源的合理配置和有效開發(fā)利用，不斷優(yōu)化包括政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、文化生態(tài)在內(nèi)的各種社會生態(tài)環(huán)境，是社會全面進(jìn)步的重要環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)對中國政府提出的治理要求。
上述四項(xiàng)社會管理職能的有效發(fā)揮，需要政府與社會的合作治理作基礎(chǔ);但作為公共產(chǎn)品的提供者，政府首先責(zé)無旁貸，特別是服務(wù)型的地方政府。
二、中國地方政府履行社會管理職能過程中存在的主要問題
9、 社會管理即對社會公共事務(wù)的管理，是任何時(shí)代任何國家的任何政府都必須履行的基本職能。因?yàn)樗欠€(wěn)定、和諧發(fā)展的社會所不可缺的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，外部性和非正義等“市場失靈”現(xiàn)象必然引發(fā)各種利益矛盾與社會沖突，需要政府通過加強(qiáng)社會管理來予以矯正;在經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，為了保持良好秩序和社會穩(wěn)定，從容應(yīng)對各種突發(fā)事件和公共危機(jī)，更要求政府通過有效的社會管理來維護(hù)國家和民眾的利益。政府的社會管理職能主要是通過制定并有效執(zhí)行公共政策和公共法規(guī)，從而規(guī)范社會運(yùn)行，化解社會矛盾，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，維護(hù)社會公正來予以體現(xiàn)的。
改革開放以來，我國地方政府在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，在改善和提高
10、人民的物質(zhì)生活方面，發(fā)揮了重要的作用，做出了積極的貢獻(xiàn)。但在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌各項(xiàng)社會事業(yè)的全面進(jìn)步，提高人民生活質(zhì)量方面，還存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)和諸多問題。一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度和GDP指標(biāo)，造成盲目投資和大量低水平重復(fù)建設(shè);一些地方不惜以浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境為代價(jià)來發(fā)展經(jīng)濟(jì);一些地方官員更多關(guān)注的是財(cái)稅上繳及招商引資數(shù)字，而忽視關(guān)系百姓生活及其切身利益的社會事業(yè)的發(fā)展等等。這與黨的十六大提出的全面建設(shè)更高水平的小康社會的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)及十六屆三中全會提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”的發(fā)展思想還存在很大的差距?，F(xiàn)擇其要者分述如下：
1.在統(tǒng)籌發(fā)展觀上，地方各級政府更多關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)生活內(nèi)部各經(jīng)濟(jì)要
11、素之間的統(tǒng)籌，很少將目光投注到經(jīng)濟(jì)與社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌上。
經(jīng)濟(jì)固然是社會的基礎(chǔ)，但社會是由多種要素構(gòu)成的復(fù)雜“有機(jī)體”，并不僅僅是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)社會。經(jīng)濟(jì)增長不能代替社會發(fā)展，GDP指標(biāo)不能替代反映社會發(fā)展總體水平的綜合指標(biāo)體系。在推動社會發(fā)展的生產(chǎn)力各要素中，人是最活躍的要素。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，首先要確立以人為本的理念，更多地關(guān)注與人的全面發(fā)展關(guān)系密切的衛(wèi)生、教育、文化等項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展水平，滿足民眾日益增長的需求，使最廣大的人民群眾特別是占人口80%的農(nóng)民能看得起病，上得起學(xué)，打得起官司。這不是靠單純地發(fā)展經(jīng)濟(jì)能解決的問題，而必須要通過衛(wèi)生、教育、司法和社會保障體制改革和加大政府對
12、此類事業(yè)的投入來不斷地促進(jìn)發(fā)展才能解決。目前，我國公共衛(wèi)生保健支出占GNP比重為2.0%，比中等收入國家的平均水平低0.5個(gè)百分點(diǎn);而在一些落后的山區(qū)農(nóng)村，醫(yī)療衛(wèi)生條件甚至倒退到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“合作醫(yī)療”水平以下，農(nóng)民因看病難改而去求神拜佛，搞封建迷信。我國公共教育支出占GNP比重上世紀(jì)末為2.3%，比低收入國家的平均水平低1個(gè)百分點(diǎn);到去年底才與低收入國家的平均水平持平。我國的社會保障體系建設(shè)還停留在初期階段，社會保障總支出占GDP比例為3.6%，而同一比例在英國是22.8%，法國是30.1%，德國是29.7%，瑞典是34.7%。時(shí)下之中國，雖然整體生活水平提高了，但下崗失業(yè)和看病養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)
13、問題越來越困擾著社會底層廣大人群的日常生活及情緒。而各級地方政府對此并沒有像對待GDP問題那樣予以足夠的關(guān)注和重視。一些地方政府只重視抓個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先進(jìn)典型，只問農(nóng)民整體脫貧和人均收入增長情況，把解決“三農(nóng)問題”簡化為“抓票票”，并以此作為考核地方官員的主要根據(jù);至于農(nóng)民吃飽肚子后在想什么，有了“票票”后在做什么以及“票票”是怎樣搞來的，還有哪些問題得不到解決，等等，就很少過問，更甭說以此考核地方官員了。
2.在管理的方式上，地方政府更多地是采用行政專制和經(jīng)濟(jì)處罰的手段，而且是自上而下地單向管理，沒有建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的以民主法制為基礎(chǔ)的雙向回應(yīng)型社會管理體制。
14、 市場與社會是獨(dú)立于國家權(quán)力之外的兩種重要力量，它們有著與國家公共權(quán)力不同的運(yùn)行機(jī)制，但同時(shí)又與國家有著千絲萬縷的關(guān)系，這種關(guān)系集中表現(xiàn)為政府必須履行的市場監(jiān)管和社會管理職能上，而這兩種政府職能的共同目標(biāo)就是建立公共秩序。無論市場還是社會，其運(yùn)行機(jī)制的健全和完善，都追求一種體現(xiàn)自由、民主、法治精神的公共秩序。就社會(主要是市民社會)而言，一個(gè)自主的社會的存在，是自由和民主的重要保障。在中國，所謂“社會轉(zhuǎn)型”，就是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的高度國家化了的社會，轉(zhuǎn)向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的具有相當(dāng)自主性和自治性的，能夠自我建設(shè)自我管理自我調(diào)整的，并能有效監(jiān)督和影響國家決策與執(zhí)行的健全的社會。這樣一個(gè)社會的
15、出現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)社會主義理想的重要方面;這樣一種社會的塑造，要通過政府社會管理職能的不斷改進(jìn)和轉(zhuǎn)變來達(dá)到。在這方面，地方政府和基層政府負(fù)有神圣的使命。
問題在于，許多地方政府特別是基層政府，在履行社會管理職能的過程中，依然秉持一種計(jì)劃習(xí)氣。不但在管理理念上無意于培植自由和民主精神，而且在實(shí)施具體管理的過程中，常常用簡單粗暴驅(qū)逐著人性和理性;以專制手段扼殺著自由、民主和人權(quán)。譬如在政府管理的記錄中，于城市屢屢發(fā)生的“處女賣淫案”和“強(qiáng)制性拆遷”案，于農(nóng)村在在出現(xiàn)的“暴力計(jì)劃生育”和“武力干涉種植”事件等就是明證。特別是在農(nóng)村計(jì)劃生育工作這項(xiàng)典型的社會管理職能的行使過程中，最能體現(xiàn)地方政府管理存
16、在的行政專制作風(fēng)和經(jīng)濟(jì)處罰特征：以罰代管，以罰代法;只要收到罰款，超生劣育兩由之，毫無政策性和公共性可言。一些基層政府的執(zhí)法人員，以最不人道最乏人性的方式管理著最具人性最關(guān)人本的事務(wù)。其方法之簡單，行為之粗暴，以及專制和處罰的過度，達(dá)到了無以復(fù)加、令人發(fā)指的地步：上房揭瓦、進(jìn)圈趕羊，推車子、搬電視、拉糧食，大有鬼子進(jìn)村了之勢。如果說這些是極端的例子的話，那么，強(qiáng)行提供一些民眾并不急需的有嘗公共服務(wù)以及屢禁不止的“三亂”現(xiàn)象則是非常普遍的。一些政府部門的行政執(zhí)法人員，特別習(xí)慣于也善于運(yùn)用行政的(專制)和經(jīng)濟(jì)的(處罰)手段管理社會公共事務(wù)，而惟獨(dú)不善于運(yùn)用法律的手段實(shí)施管理;因?yàn)楹笠环N手段會限制其
17、自由裁量權(quán)。在行政手段中，審批發(fā)證又是最常見的管理手段;因?yàn)檫@種手段既專制(審批毫無民主可言)又經(jīng)濟(jì)(以收費(fèi)代替制裁)，可普遍適用于對企業(yè)、社會組織和公民個(gè)人的管理，能“以不變應(yīng)萬變”且屢試不爽。審批—發(fā)證—驗(yàn)證—換證—再審批，成為一些政府部門行使職權(quán)的重要方式，這也是變“公共行政”為“部門行政”，導(dǎo)致部門權(quán)力利益化的主要原因。
3.在抓發(fā)展這個(gè)執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)上，一些地方政府往往把發(fā)展只理解為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用經(jīng)濟(jì)政策代替社會政策;政府的主要精力和工作重點(diǎn)放在了聚精會神抓項(xiàng)目、一心一意謀經(jīng)濟(jì)上，而沒有足夠地加強(qiáng)對發(fā)展環(huán)境特別是對公共軟環(huán)境的建設(shè)和營造。
抓環(huán)境其實(shí)就是從調(diào)整的角度謀
18、發(fā)展，從可持續(xù)的角度謀發(fā)展。一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，首先依賴于一個(gè)良好的大環(huán)境，特別是良好的社會人文軟環(huán)境。政府創(chuàng)造環(huán)境，社會(企業(yè))創(chuàng)造財(cái)富，是已為中外許多地區(qū)和國家發(fā)展的事實(shí)所證明了的一條可持續(xù)發(fā)展道路。沒有梧桐樹，難引金鳳凰。沒有一個(gè)安全的寬松舒心的具有民主和法治氣息的適宜于干事創(chuàng)業(yè)的社會人文環(huán)境與公共政務(wù)環(huán)境，就不可能吸引來眾多的投資者和重大的發(fā)展項(xiàng)目。在一個(gè)缺乏安全和信用的社會，在一個(gè)政府管制、行業(yè)壟斷、市場分割、區(qū)域封鎖的地區(qū)，會使有經(jīng)驗(yàn)和眼光的投資者望而生畏，知難而退。據(jù)光明日報(bào)報(bào)道，目前,臺商在內(nèi)地投資的40%在江蘇,當(dāng)問及臺商為何看中江蘇時(shí),臺商直言不諱：“這里社會治安好,文化底
19、蘊(yùn)深,人的素質(zhì)好?！辈华?dú)臺商，在蘇州工作了7年的美國商人告訴記者,現(xiàn)在位于江蘇的分公司是美國總部最放心的企業(yè),而他很喜歡晚上帶著兒子在小巷子里騎自行車,品味安全寧靜的“好生活”。一名外商到蘇州準(zhǔn)備投資,卻沒有先和官方接觸,而是深夜站在街頭“考察蘇州的治安情況”。連續(xù)幾夜,這名外商看到蘇州街頭一撥撥下夜班的年輕女性沒有人接送,對當(dāng)?shù)氐闹伟睬闆r感到放心,于是再和蘇州政府部門接觸,商談投資事宜。目前各界投資者普遍認(rèn)為,在江蘇投資心里踏實(shí)、有安全感。由此可見,營造安全而有秩序的良好環(huán)境是最大的發(fā)展資本。被中外投資者和當(dāng)?shù)乩习傩战许懥说摹捌桨步K”，已成為很好的招商資源、重要的投資環(huán)境和率先發(fā)展的競爭優(yōu)
20、勢。它說明地方政府的主要職能并不是談生意抓項(xiàng)目，而是當(dāng)好“守夜人”，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和生活環(huán)境。與其“越位”招商引資，勞而無功，毋寧“補(bǔ)位”去治理環(huán)境，顯示政府效能。
然而，像江蘇各級地方政府這樣有眼光善作為的并不多。許多地方政府雖然腦筋動了不少，會開了不少，輿論造了不少，路跑了不少，成天洽談生意，忙得不可開交;但由于沒有找到自己的角色位置，沒有抓住發(fā)展的根本，主要職能錯(cuò)了位，結(jié)果吃力不討好，事與愿違，招商引資成效甚微，而生活與投資的環(huán)境不斷惡化，使已有的投資者和經(jīng)營者也得不到鞏固。有的地方政府在制定發(fā)展思路、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展措施時(shí)，提出幾個(gè)“高舉”，幾個(gè)“加強(qiáng)”，幾個(gè)“狠抓”
21、，什么都想到了，惟獨(dú)沒有想到“治理環(huán)境”，“優(yōu)化環(huán)境”，“營造環(huán)境”;在“狠抓”的日常工作中，在“咬住不放”的大事中，就是沒有“社會治安”、“公共秩序”和“公共安全”。有輿論在論證政府要“咬定發(fā)展抓項(xiàng)目不放松”時(shí)竟然說，“發(fā)展的道理究竟硬在哪里?硬就硬在項(xiàng)目上”，真是奇談怪論!政府抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)然沒有錯(cuò)，發(fā)展首先要發(fā)展經(jīng)濟(jì)更沒有錯(cuò)，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)提倡抓項(xiàng)目也無可厚非;但在一些地方政府官員和媒體那兒，對以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心作片面地強(qiáng)調(diào)，把發(fā)展是硬道理作不適當(dāng)?shù)匾?，過分強(qiáng)調(diào)政府介入微觀經(jīng)濟(jì)生活，過于注重抓項(xiàng)目、談生意，而淡化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，無視政府創(chuàng)造良好環(huán)境的重要性和緊迫性，則不但是政府職
22、能的“錯(cuò)位”，而且也有悖于全面協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的管理理念。
4.在跨城鄉(xiāng)跨地域的社會管理中，許多地方政府或疏于管理與服務(wù)，或缺乏正義和責(zé)任，沒能有效保護(hù)社會弱勢群體的基本權(quán)益，農(nóng)民工問題猶可資鑒。
民工潮是改革開放催生的特殊社會現(xiàn)象，審視地方政府行使社會管理職能的狀況，農(nóng)民工問題是一面鏡子。如果把農(nóng)民工問題置于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元人口管理制度中予以考察，則民工潮現(xiàn)象就更具有某種改革的象征意義，理應(yīng)作為政府社會管理的一個(gè)特殊對象而投之以特別的關(guān)注。然而事實(shí)上只是到了經(jīng)總理批示，各地紛紛為農(nóng)民工討要被拖欠的工錢之后，農(nóng)民工問題才開始為知識階層、市民社會和公共組織所關(guān)注。
23、 無論對城市建設(shè)還是鄉(xiāng)村開發(fā)，農(nóng)民工都發(fā)揮著無可替代的積極作用，都是開風(fēng)氣之先的社會力量。他們?nèi)諠u鼓起的錢包啟發(fā)著莊稼人，為鄉(xiāng)村開發(fā)和建設(shè)注入了活力;農(nóng)民工作為進(jìn)城農(nóng)民的先驅(qū)，是中國城市化進(jìn)程的重要推動力量。農(nóng)民工進(jìn)城，給城里的公交車增加了泥土氣和油汗味，但推動了城市第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，使市民生活更加方便，城里人對農(nóng)民工由鄙夷變?yōu)榻蛹{進(jìn)而發(fā)展到離不開農(nóng)民工。
然而，就是這樣一支已經(jīng)融入城市生活和城市建設(shè)之中的農(nóng)民工群體，卻并沒有真正納入城市政府社會管理和公共服務(wù)的視野之中而給予足夠的重視。在城里，農(nóng)民工群體仍然是社會最弱勢的群體;他們的服務(wù)給城市生活帶來了方便，而他們自己在城里的生活卻
24、有諸多不便。從夫妻分居、子女上學(xué)、醫(yī)療保健、社會保障一直到工資被拖欠等日常生活問題，使他們不堪其憂，卻又告訴無門。
在城市，農(nóng)民工是政府管得最多卻又最不管的群體。當(dāng)他們的行為影響市容或公共秩序時(shí)，政府就來了，不但嚴(yán)加管理，從重處罰，而且動不動就趕他們出城;但當(dāng)他們生活有難場有苦衷，合法權(quán)益被侵害，需要政府幫助的時(shí)候，卻找不到政府。是黨員的，想找組織反映也不得。他們只能憑著自身極強(qiáng)的耐力、韌性和適應(yīng)力，大事化小，小事化了，接受城市的教訓(xùn)而默默地忍受;像零散遷徙的候鳥，冬去春來自己覓食，一切靠自己主張，缺乏團(tuán)隊(duì)的依靠。
農(nóng)民工問題的確是一面鏡子，反映出社會的進(jìn)步與落后，映照出政府管理與
25、服務(wù)的得失狀況，也為地方政府特別是城市政府的職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新提出了新的問題，提供了新的素材和視覺。有媒體報(bào)道，苦甲天下的甘肅定西市把保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益當(dāng)作勞動保障工作的重要內(nèi)容來抓，從政策保護(hù)、清欠工資、勞動年檢、勞動合同、安全保障等方面為農(nóng)民工撐起了五把“保護(hù)傘”。盡管在政府的干預(yù)和督促下，到目前為止用人單位已補(bǔ)發(fā)的1875.89萬元，只占拖欠農(nóng)民工工資總數(shù)的68.2%，但政府關(guān)注農(nóng)民工問題的誠意，為農(nóng)民工撐起“保護(hù)傘”的舉措令人感動。
5.在社會事業(yè)管理上，政事不分的問題依然存在;而發(fā)展缺乏規(guī)劃，導(dǎo)致不合理擴(kuò)張，以及因利益關(guān)系和制度建設(shè)滯后引發(fā)的條塊分割、“內(nèi)部人控制”等問題更為
26、突出。
強(qiáng)化社會管理的目的在于發(fā)展各項(xiàng)社會事業(yè)，政府社會管理的基礎(chǔ)也在事業(yè)的發(fā)展。但很多事業(yè)單位中部分機(jī)構(gòu)的設(shè)立，并非基于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，而是出于解決政府機(jī)構(gòu)改革過程中“甩包袱”的需要，或某種利益需要。一些本應(yīng)作為營利性市場主體存在的經(jīng)營性機(jī)構(gòu)堂而皇之地存在于事業(yè)單位之中;而某些承擔(dān)社會公益職能的事業(yè)單位，按企業(yè)化方向轉(zhuǎn)制或依企業(yè)化管理要求被推向市場后，被迫放棄了公益目標(biāo)，使社會事業(yè)和國家目標(biāo)受到損害。
除了在事業(yè)的發(fā)展上缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)安排外，對一些事業(yè)單位放權(quán)過度、約束不足的問題也普遍存在。各項(xiàng)社會事業(yè)有其不同的發(fā)展邏輯，應(yīng)根據(jù)事業(yè)本身的特殊規(guī)律，區(qū)別對待。對有些公益性
27、很強(qiáng)的事業(yè)機(jī)構(gòu)，在放權(quán)的同時(shí)必須建立有效的約束機(jī)制。否則在利益的驅(qū)動下，某些事業(yè)可能偏離公共目標(biāo)。譬如在基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究、衛(wèi)生防疫、黨校和行政學(xué)院等承擔(dān)法定公共責(zé)任的機(jī)構(gòu)也被允許創(chuàng)收的情況下，如果對于創(chuàng)收活動及其收支制度沒有必要的限制，則必然導(dǎo)致這類機(jī)構(gòu)的目標(biāo)和行為偏離社會事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)范而走向自利化的道路，至于一些事業(yè)單位在創(chuàng)收中出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”問題就更值得警惕。
在事業(yè)改革的過程中，由于管理體制上的缺陷，不同層級政府間的管理責(zé)任缺乏合理劃分，引致條塊分割和低水平重復(fù)建設(shè)與發(fā)展的弊端。由于各地區(qū)市場發(fā)育的差別和財(cái)政能力的差距較大，致使各項(xiàng)社會事業(yè)在整體上發(fā)展不均衡，部分基礎(chǔ)性事業(yè)
28、因沒有及時(shí)進(jìn)行資源整合和布局調(diào)整，缺乏足夠的扶持而日漸萎縮，直接影響到經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。
三、造成地方各級政府社會管理職能錯(cuò)位的基本原因
1.對“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的片面理解
“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是我國黨和政府在鄧小平同志“發(fā)展是硬道理”的思想指導(dǎo)下作出的正確選擇。是應(yīng)當(dāng)長期堅(jiān)持的施政方針。但在思想方法存在片面性，習(xí)慣于走極端的一些同志那里，“中心”變成了“唯一”，變成了“全部”，其它各項(xiàng)事業(yè)為中心工作服務(wù)變成了為中心工作讓路，逐漸變得無足輕重、無關(guān)緊要;甚至于連“人”這個(gè)根本，也被中心所淹沒。曾幾何時(shí)，在政府的行政理念上，一切服務(wù)于中心，一切為了中心，抓中心可
29、以不惜一切;抓住中心就抓住了根本，抓住了要害，一切矛盾將迎刃而解;中心工作上去了，政績就上去了，官位也隨之上去了。各方高興、皆大歡喜、名利雙收之事，何樂而不為?于是，在各級政府官員中，相當(dāng)一部分人，變成了“理性經(jīng)濟(jì)人”，在他們眼中，“行政學(xué)”就是“政府經(jīng)濟(jì)學(xué)”，“領(lǐng)導(dǎo)學(xué)”就是“經(jīng)濟(jì)運(yùn)籌學(xué)”;在他們的日常行政行為中，最感興趣的莫過于念經(jīng)濟(jì)經(jīng)、算經(jīng)濟(jì)帳，講經(jīng)濟(jì)效益、觀經(jīng)濟(jì)行情、增經(jīng)濟(jì)數(shù)字;與經(jīng)濟(jì)無關(guān)的事很少有興趣管或干脆不管，不關(guān)涉經(jīng)濟(jì)增長的事暫緩辦或不辦，無經(jīng)濟(jì)頭腦或非經(jīng)濟(jì)型專門人才也是緩引緩用或不引不用。
有什么樣的思想方法就有什么樣的工作方式。對“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的片面理解導(dǎo)致一些地
30、方政府熱衷于參與微觀經(jīng)濟(jì)活動，而疏于基本的社會管理和公共服務(wù);偏好于在經(jīng)濟(jì)生活內(nèi)部作統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的文章，而不屑于在經(jīng)濟(jì)生活與其它社會事業(yè)之間進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。其直接的管理后果是，雖然高呼“兩個(gè)文明”、“三個(gè)文明”一齊抓的口號，但總是難免一手硬、一手軟;經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是部分地上去了，但與人民生活密切相關(guān)的其它社會事業(yè)的發(fā)展卻嚴(yán)重滯后，人的全面發(fā)展的基本需求未能得到保障和滿足。
2.對“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府角色”的自我認(rèn)同
“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府角色”是政府工作“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的合乎邏輯地發(fā)展。由于中心工作的重要、責(zé)任的重大，使地方各級政府將主要精力都聚集于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，視經(jīng)濟(jì)工作為壓倒一切的中心，為最大的
31、政治;久而久之，在政府系統(tǒng)內(nèi)部，逐漸認(rèn)同了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的政府角色。實(shí)際上自覺不自覺地完成了由過去的“萬能型政府”向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的角色轉(zhuǎn)型。
如果說，在由以階級斗爭為綱向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會轉(zhuǎn)變的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府作為一種過渡型政府發(fā)揮了重要的政治作用，有其現(xiàn)實(shí)的合理性的話，那么，在全球化時(shí)代，在和平崛起時(shí)期，在認(rèn)識到全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的重要性的今天，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的局限性就日益明顯地顯現(xiàn)出來，已經(jīng)不能適應(yīng)全面發(fā)展的社會與政治需求。以人為本的理念和科學(xué)發(fā)展觀要求一個(gè)全面履行職能的政府;全面發(fā)展的人民呼喚更加理性更具人性的服務(wù)型政府;全面建設(shè)小康社會的偉大事業(yè)需要一個(gè)更加
32、注重社會管理和公共服務(wù)的具有民主和法治精神的責(zé)任政府。
經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府角色的自我認(rèn)同，使一些地方政府更加親近市場，更加偏好投資于有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，逐漸遠(yuǎn)離社會事業(yè)和公共服務(wù)，不愿投資于經(jīng)濟(jì)效益較低而具有重大社會效益的公共基礎(chǔ)設(shè)施。從而使政府逐漸遠(yuǎn)離公共性和服務(wù)性，使政府偏好與社會需求之間發(fā)生錯(cuò)位，使政府不能全面而有效地履行職能，也給新一輪的政府轉(zhuǎn)型——向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變設(shè)置了角色障礙。
3.傳統(tǒng)“單向規(guī)制型政府”行政模式的慣性
在依法行政的口號下，地方政府在履行社會管理職能的過程中仍習(xí)慣于專制的方式和經(jīng)濟(jì)處罰的方式，一個(gè)重要原因是，傳統(tǒng)自上而下單向推行政令的規(guī)制型政府行政模式的
33、慣性仍在起作用。這種歷史的行政慣性對于政府轉(zhuǎn)型來說是一種可怕的力量。它像一只無形的手，推動和左右著政府的行為，使之趨向于官僚化習(xí)氣和專制性作風(fēng)。多少侵害公民權(quán)益、剝奪公民自由、踐踏民主權(quán)利的政府行為，都是在這種歷史慣性的推助下發(fā)生的。要根治政府社會管理中的“左派幼稚病”，必須廢棄以行政審批為制度支撐的傳統(tǒng)“單向規(guī)制型管理”政府行政模式，而代之以“雙向回應(yīng)型管理”的政府行政模式。一個(gè)服務(wù)型政府必然是民主的親民的政府，也更有可能成為人民滿意的政府。
政府是天生的專制派。人治、規(guī)制、弄權(quán)、專制，是政府與生俱來的偏好;而法治、服務(wù)、憲政、民主，是主權(quán)者和委托者的要求，是人民和社會的偏好。政府一旦
34、脫離監(jiān)督和制約，就會因權(quán)力擴(kuò)展的本性而走向?qū)Ｖ疲M(jìn)而踐踏民主與法治。因此，政府的行為方式也和其行為目標(biāo)一樣，是需要在監(jiān)督者的不斷提醒下時(shí)時(shí)自我檢點(diǎn)，庶幾乎才能大體合乎法律與民意的要求。不能希求政府永遠(yuǎn)是權(quán)力自覺者，也不能期望政府在一個(gè)早上就棄舊圖新、幡然改過、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。特別是在一線工作的地方政府，在歷史慣性的作用下，其職能轉(zhuǎn)變和行為轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)程度，將取決于監(jiān)督者的耐心和執(zhí)著。
4.現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度的誤導(dǎo)
從一定意義上說，政府形象的塑造，政府職能的轉(zhuǎn)變，政府角色的認(rèn)定，政府作風(fēng)的養(yǎng)成，取決于干部人事制度，特別是取決于領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度和提拔晉升制度。正如中學(xué)教育教學(xué)取決于高
35、考指揮棒，高等教育的方向取決于人才市場需求一樣。正因?yàn)楝F(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度十分看重官員的政績，而所謂政績主要是經(jīng)濟(jì)數(shù)字、GDP增長率、脫貧致富情況等等，所以就有人為增長的魔法數(shù)字出現(xiàn)，就有短期行為的各種形象工程、政績工程涌現(xiàn)，就有餓著肚子卻已整體脫貧了的縣市再現(xiàn)。君不見，在計(jì)劃生育一票否決時(shí)，計(jì)劃生育工作就出奇地好;在社會治安綜合治理一票否決的地方，治安也會特別地出色，即使有血案發(fā)生，也捂著不報(bào);因?yàn)檫@重要那重要，也沒有官員的烏紗帽更重要;這問題那問題，只要上報(bào)的數(shù)字沒問題，就照樣能出官。
一個(gè)顯見的事實(shí)是，在地方各級政府官員中，有不對老百姓負(fù)責(zé)者，但很少有不對上級負(fù)責(zé)的;有不為人民
36、服務(wù)者，卻鮮有不為上級服務(wù)的。為什么?因?yàn)樗麄兊恼蚊\(yùn)是由上級決定的，而不是由老百姓決定的。一旦官員的政績由人民評說，官員的升遷由老百姓說了算，政府官員就可能真的要為人民服務(wù)了;建設(shè)服務(wù)型政府就指日可待了。
因此，要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，就很有必要對現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度進(jìn)行改革。從偏重考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變?yōu)槿婵己司C合發(fā)展指標(biāo)，由以GDP增長率論英雄變?yōu)橐匀嗣駶M意不滿意為劃線標(biāo)準(zhǔn)。一旦把關(guān)系到人民群眾生活的就業(yè)率、社會保險(xiǎn)率、青少年入學(xué)率、青壯年脫盲率、教育投入率、公共衛(wèi)生和安全保障率等等，都納入干部政績考核體系，則地方政府的社會管理和公共服務(wù)職能行使情況一定會上一個(gè)新的臺階。
地方政府的管理職能淺談公共管理專業(yè)
