民國初年地方行政制度的調(diào)整

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1、民國初年地方行政制度的調(diào)整 民國初年，北洋政府在地方實行省、道、縣三級行政制度， 這是一次重要的中國地方行政制度的調(diào)整。但是，這個問題尚未 引起學(xué)術(shù)界的重視，迄今為止尚未見就此問題的專文發(fā)表。本文 不揣谫陋，擬對民國初年地方行政制度的調(diào)整略作探討，以期有 助于民國時期中國地方行政制度史的研究。 地方行政制度的調(diào)整過程較為曲折。1911年10月10日武 昌起義爆發(fā)后，獨立各省都力圖改革地方行政制度，但具體情形 不同。其中，江蘇省軍政府發(fā)布了《江蘇暫行地方官制》，其中 第一條規(guī)定“凡地方舊稱為州者日州，舊稱為縣者日縣，所有州 縣事宜編于州縣民政長（從前之道府直隸廳均裁）”，明文

2、裁撤前 清的道、府兩級行政建制，實行省、縣兩級制度。浙江軍政府發(fā) 布的《浙江府縣暫定章程》，規(guī)定浙江省下設(shè)府、縣兩級行政建 制，取消了前清的道一級建制，實行三級行政制度。蘇浙兩省的 情況表明地方一般都保留省、縣兩級單位，而對前清的省、縣之 間行政層級有或多或少的裁撤。清帝退位前后，南方各省軍政府 相繼都建立了一套暫行地方行政制度，這對北洋政府后來地方制 度的調(diào)整產(chǎn)生了一定影響。 1912年3月10日北京臨時政府成立后，未及時發(fā)布地方行 政制度，北方各省因地方行政制度引起的爭論不斷，其中以河南 省議會與都督張鎮(zhèn)芳關(guān)于河南應(yīng)否仿照南方省份自行制定臨時 地方官制的糾紛案尤為突出

3、。河南省議會以本省官吏異常腐敗為 由，議定應(yīng)該仿照南方各省制定河南省臨時地方官制。但都督張 鎮(zhèn)芳以《中華民國臨時約法》規(guī)定地方制度須由中央統(tǒng)一制定為 依據(jù)，反對河南省自行制定地方官制。雙方爭持不下，即訴諸中 央。參議院于1912年5月28日開該案的初讀討論會，經(jīng)兩次表 決都未能定案，于是提交參議院審查會議討論。審查會議中多數(shù) 人支持都督張鎮(zhèn)芳，但審查會議提交的報告在參議院二讀討論時 卻引起了議員們的激烈爭論，形成了支持河南省議會和支持河南 省都督張鎮(zhèn)芳兩派。經(jīng)過了一天的爭論，最后支持河南省議會的 意見占了上風，議定河南省議會可以自定官制，但議員需出具成 文理由。1912年6

4、月7日，當參議院會議宣讀了成文理由后， 議員們就此問題再起爭論，使得該日會議發(fā)展成為該案的三讀討 論會，爭論的激烈程度不亞于第二讀會議。最后結(jié)果以維持原定 案結(jié)案，但該案經(jīng)三讀而定，這種情形在民國初年參議院的眾多 議案中是鮮見的日。 北洋政府并未忽視地方行政制度的調(diào)整，中央法制局對地方 行政制度的制定既重視又謹慎。地方行政制度方案之所以遲遲未 能發(fā)布，是因為當時關(guān)于地方問題存在爭論，即“地方問題其中 實包涵省制之存廢問題”的爭論。當時有一部分人以前清地方權(quán) 重為鑒主張廢省存道，另一部分人則以前清地方行政層級太多， 為敏活地方起見，主張廢道存省。兩種意見都主張地方實行兩級

5、行政，但在省、道的存廢上有重大分歧。從當時《東方雜志》著 名記者黃遠生的報道來看，法制局在這兩種意見之間一時難以委 決，權(quán)衡之后做了兩手準備，即根據(jù)他們各自的意見起草了兩份 調(diào)整地方行政制度的草案。 然而，1912年5月16日法制局提交給臨時大總統(tǒng)袁世凱的 《省制草案》和《省官制草案》卻是省縣兩級制的方案，袁世凱 于7月10日將該草案送交參議院初讀討論。在7月10日參議院 第三十五次會議上，議員們發(fā)現(xiàn)該草案有許多錯漏之處，如《省 制草案》第二十三條：“省議會對于本省行政，認（為）總監(jiān)有違 法或失職時，得以本會議員四分之三以上到會，到會議員三分之 二以上議決提出彈劾案，經(jīng)由國

6、務(wù)院達于大總統(tǒng)。前項彈劾案大 總統(tǒng)如以為然，應(yīng)免總監(jiān)職；如不以為然，交省議會復(fù)議一次， 著仍執(zhí)前議，應(yīng)免總監(jiān)之職?！痹摋l規(guī)定省議會可以罷免總監(jiān)（一 省最高行政長官），但這顯然與《省官制草案》里總監(jiān)由大總統(tǒng) 簡任的規(guī)定相矛盾，即省議會無權(quán)罷免大總統(tǒng)簡任的官員。同時， 議員們在會議中圍繞總監(jiān)簡任還是民選及總監(jiān)是否有權(quán)解散省 議會發(fā)生了激烈的爭論，使該草案一時間難以議決。值得注意的 是，地方各省對該案也是密切關(guān)注。各省行政長官多主張總監(jiān)應(yīng) 該簡任，而省議會則主張總監(jiān)民選，以至于法制局不得不通電各 省去解釋總監(jiān)簡任的用意。面對各方的爭論，法制局鑒于該草案 多有錯漏，自行將其撤回。這

7、次會議上爭論雖然激烈，但未涉及 地方行政制度的根本問題。 袁世凱對該草案所引起的反應(yīng)不滿，于是撤換了法制局局 長，新任局長施愚1912年8月3日走馬上任。施愚有留學(xué)德國 的背景，上任后用普魯士聯(lián)邦制精義修正了前案，是為修正案。 該修正案在當年9月12日交參議院第七十五次會議討論。從其 內(nèi)容看，該草案將地方行政劃分為官治行政和自治行政兩部分， 總監(jiān)掌官治行政，為簡任；總董（省議會議長）掌自治行政，二者 絕不相干，即總監(jiān)不得解散省議會，而省議會也不得罷免總監(jiān)。 這個方案調(diào)和了初案所引起的總監(jiān)是民選還是簡任及總監(jiān)有無 權(quán)力解散省議會的爭論，在參議院獲得了支持，但是卻未獲得輿 論

8、界和地方行政長官的認可。輿論界有稱其為折中方案的，有直 斥其為滑頭辦法的；地方長官則以中國與普魯士國情不同為由， 紛紛致電中央，加以反對。這樣，修正案又懸而難決。 在這種情況下，袁世凱邀請了前清督撫沈秉？搖⑺鋰？琦、李 盛鐸、齊耀林等人，于10月12日在總統(tǒng)府召開會議，與法制局 代表共同討論修正案。沈秉壟等舊督撫一致反對采用普魯士制 度，主張?zhí)撊壷疲◤U省存道說的一種形式）。法制局代表表示贊 同，并聲言法制局原本就制定了有兩套方案，一個是修正案，另 一個就是虛三級制案。法制局代表先陳述了修正案的錯漏，繼而 介紹了虛三級制案的內(nèi)容，得到了與會者的認可。會議向袁世凱 呈遞一個詳

9、述虛三級制案的說帖，直言廢省存道是解決地方行政 制度問題的根本方法。具體來說，就是或者將全國分為四十至五 十余道，以道轄縣為道、縣兩級制；或者在道之上仍保留省一級 行政單位，但只是監(jiān)督機關(guān)，并無實權(quán)，此即虛三級制，作為廢 省存道之過渡。至此，修正案為政府所摒棄，虛三級制逐漸成為各界關(guān)注的焦點。 在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院于18日召開國務(wù)會議，議定了地方虛 三級行政制度的大綱。這個大綱規(guī)定：地方上省雖名為最高級行 政單位，但只設(shè)省行政長官，不設(shè)省議會。省行政長官的權(quán)力除 了處理國家行政外，僅僅監(jiān)督省以下各級官署之行政，而無權(quán)進 行干預(yù)，是為虛級。道與縣則取實級，其行政長官依法處理轄區(qū)

10、 的所有行政事務(wù)。道與縣皆設(shè)議會為立法機關(guān)，掌握轄境內(nèi)的自 治行政。這種虛三級制實際上是道、縣兩級制的過渡形式， 也就是說，道、縣兩級行政長官的行政實權(quán)和相應(yīng)的議會自治機 關(guān)的設(shè)立是虛三級制這一地方行政制度陛質(zhì)的關(guān)鍵所在。 從當時的情況來看，虛三級制草案似乎水到渠成，呼之欲出。 然而，在參議院的再三催促之下，袁世凱卻并未向其提交該草案。 之所以如此，是因為在9月5日已經(jīng)頒布了《省議會議員選舉法》， 即省議會是現(xiàn)有的合法省級立法機構(gòu)。盡管之前在討論虛三級制 時也提及等正式的道制和道官制發(fā)布后就取消省議會，但也有人 提出暫時保留省議會，不至于使政府法令有朝令夕改之嫌。省議 會的

11、存在就意味著省級行政機構(gòu)將會存在，再加上手握實權(quán)的省 級行政長官的阻力，取消省級行政建制的可能性就微乎其微了。 對這種狀況，黃遠生在當時曾發(fā)表過一段評論：“蹉跎復(fù)蹉 跎之省制案中，被以奇異之服色，姍姍而來遲者，則所謂虛三級 省制案者也。自法制局脫稿后，經(jīng)國務(wù)院再三之會議，又經(jīng)總統(tǒng) 府之顧問會議，又經(jīng)國務(wù)院之會議，當局者云將不日提交參議院 矣。吾常云省制如可憐之難婦小產(chǎn)者數(shù)矣，今其不至小產(chǎn)否耶?” 黃遠生憑此即敏銳地預(yù)感到虛三級制將會名至而實難歸，事實是 虛三級制最終流產(chǎn)，地方行政制度將轉(zhuǎn)向?qū)嵢壷?。虛三級制? 出的實際作用就是復(fù)活了地方道一級行政單位。 袁世凱在10月28日

12、向眾議院提交修改《臨時約法案》，其 中一項重要內(nèi)容就是要將官制官規(guī)的制定權(quán)完全由大總統(tǒng)掌握， 這其實已是袁世凱自行制定地方行政制度的征兆。實際上，北洋 政府從1912年12月到1913年1月一直在籌劃劃一地方各級行 政組織的事項，完全將虛三級制和參議院拋在了一邊。1913年1 月9日，北洋政府未經(jīng)參議院審議，頒發(fā)了《劃一現(xiàn)行各省地方 官廳組織令》《劃一現(xiàn)行各道地方現(xiàn)行官廳組織令》和《劃一現(xiàn) 行各縣地方官廳組織令》三個法令文件。從內(nèi)容上來看，制定該 《劃一令》（上述三個文件的簡稱）是因為當時“各省同此一司而 南北之名稱互異，同為一長而南北之權(quán)限各殊，至于道、府并存， 府、縣相

13、轄則尤延前清之弊政，大戾改革之初心”，其目的是“一 方面為整齊現(xiàn)制之圖，另一方面為行新制之備。這三個《劃一令》 在表面上看糾正了全國各省地方行政制度的混亂狀況，而實質(zhì)上 是將地方規(guī)劃為省、道、縣三級行政。尤其是《劃一現(xiàn)行各道地 方現(xiàn)行官廳組織令》，可以看做是將南方各省已經(jīng)廢除之道的復(fù) 活和北方各省仍然存在之道的保留。 對此，參議院議員彭允彝等人向袁世凱發(fā)出質(zhì)問書，袁世凱 于1913年1月24日作了答復(fù)。參議員質(zhì)問袁世凱私定官制，違 背了《中華民國臨時約法》（以下簡稱《臨時約法》）第三十三條規(guī)定：“臨時大總統(tǒng)得制定管制官規(guī)，但須交參議院議決。”袁 世凱答復(fù)認為《劃一令》只是劃一

14、地方官廳組織，并非正式的官 制，《臨時約法》并未規(guī)定總統(tǒng)不可以發(fā)布劃一地方官廳組織令， 故無需交參議院議決。議員們還附帶質(zhì)問袁世凱政府為什么不提 虛三級制案，袁世凱竟然直接否認政府曾有此議。最后，議員們 還是無法阻止袁世凱的計劃，《劃一令》也為地方多數(shù)省份所接 受。 3月23日和29日，北洋政府又頒發(fā)了《各省行政公署暫行 辦事章程》、《各道行政公署暫行辦事章程》和《各縣行政公署 暫行辦事章程》三個法令，詳細規(guī)定了省、道、縣三級行政公署 的辦事權(quán)限。三個《暫行辦事章程》（上述三個法令的簡稱）加上 三個《劃一令》，基本上就相當于地方官制了。 1913年的一年里，各省都在根據(jù)三

15、個《劃一令》和三個《暫 行辦事章程》調(diào)整各級行政機構(gòu)，但進展并不均衡。北方各省行 動迅速，而南方各省相對緩慢，一是因有獨立后暫定的地方行政 制度，二是“二次革命”的影響。 在此之后的一段時期內(nèi)，北洋政府中關(guān)于省、道之存廢問題 的爭論一直沒有停止。當時，廢省存道確曾一度占了上風。從 1914年5月23日的《申報》報道看，國務(wù)會議就曾起草過兩次 廢省存道的草案[1引。再從時人的論述看，當時還是有一部分 人認為，中國“行政區(qū)域太大，政難下達，監(jiān)督官層級太多，親民之官愈無從舉其職。擬略仿漢宋之制，改地方行政為兩級制。 以道為第一級，縣為第二級，于繁巨邊遠之縣酌設(shè)丞尉，中央則 以時設(shè)

16、巡按使舉劾諸道賢否，不以為常。但是，袁世凱并未接受 廢省存道草案，還是決定省級取實，因為各省多為地方實力派所 掌握，一旦廢省怕激起劇變，同時道也不能廢除。這樣一來，地 方就實行三級行政制度。法制局秉承此意，在第七次《地方官制 修正草案》中，將地方規(guī)劃為省、道、縣三級行政制度，省設(shè)巡 按使，道設(shè)觀察使，縣設(shè)知事。袁世凱親加厘定，然后將該草案 交付政治討論會詳細討論。政治討論會僅提出道長官的名稱應(yīng)由 “道尹”代替“觀察使”，其他并無異議。北洋政府關(guān)于地方行 政制度的討論到此告一段落。1914年5月24日，袁世凱以總統(tǒng) 命令的形式發(fā)布了《省官制》《道官制》和《縣官制》三個法令， 地方省、道、縣三級行政制度正式確立。 民國初年，關(guān)于地方行政制度的調(diào)整爭論激烈，其中尤以省、 道的存廢問題分歧較大。存省廢道或存道廢省兩種主張的出發(fā)點 都是要精簡地方行政制度的層級，以達到政令通達的目的，但是 側(cè)重點卻截然不同。北洋政府、參議院、地方行政機構(gòu)和社會輿 論各持己見，爭論曠日持久。在這個過程中，袁世凱以《劃一令》 的形式在地方上實行了過渡性的省、道、縣三級行政，為后來正 式的地方行政制度做了準備。“二次革命”之后，最終建立起了 省、道、縣三級地方行政制度。