從檢察權的定位談談法律監(jiān)督的加強.doc

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工作報告/調(diào)研報告 從檢察權的定位談談法律監(jiān)督的加強 　　長期以來，對于我國檢察權的界定，可謂眾說紛紜，莫衷一是。對于檢察權的模糊認識已經(jīng)影響到檢察工作的開展，如果檢察權的定位尚存在模糊認識，檢察工作就會缺乏力度，檢察機關獨立性也會受到質(zhì)疑。檢察權的定位尤其關系到當前的檢察改革工作，可以說，檢察權的定位問題是解決檢察權怎么改，方向如何，關鍵在哪等一系列問題的前提所在。目前對于檢察權的定位主要有以下幾種觀點：（1）檢察權是一種行政權；（2）檢察權具有行政權與司法權雙重屬性；（3）檢察權是一種司法權；（4）檢察權是法律監(jiān)督權；（5）直接用“檢察權”予以定位。筆者仍然較為贊同第四種觀點。 一、檢察權定位于法律監(jiān)督權的理由 1、一個國家機構所具有的性質(zhì)、地位、職能作用決定了這個國家機構和權力的性質(zhì)。每一個國家機構都有它特定的職能、作用、職權，各不相同。檢察權應該受制于檢察機關的性質(zhì)，中國的檢察機關是法律監(jiān)督機關，是通過檢察活動來實現(xiàn)法律監(jiān)督的使命，這種職權性質(zhì)必然是法律監(jiān)督權。 2、司法行、行政權、檢察權均無法準確定義檢察權的性質(zhì)。檢察權定位問題是將何種法律職能作為檢察權的基本職能或本質(zhì)屬性并以此為根本構建檢察權體系的問題，也就是檢察權究竟是什么性質(zhì)？性質(zhì)是一個事物所特有的質(zhì)，那么，什么是檢察機關所特有的質(zhì)呢？司法性、行政性均不能作為檢察院的性質(zhì)，從整個檢察活動看，不能否認帶有司法性、行政性的活動，但這是實施檢察權力的一種方式、方法，不能界定為職權的基本性質(zhì)，法院在組織體制上同樣存在行政化的影響，難道審判權應該定位于行政權？同時，檢察權也不享有完整的獨立性、終局性，我國也不是實行的三權分立的國家制度，顯然不可以簡單地將檢察權劃入司法權與審判權相提并論，它應當是一種獨立于司法權和行政權之外的權利。而用檢察權簡單作為檢察權的性質(zhì)，將檢察職權的概念與本質(zhì)混為一談，放棄了檢察權的準確定位，更是犯了一種循環(huán)論證的邏輯錯誤，不利于檢察權的發(fā)展。 3、法律監(jiān)督權是檢察權的核心。概括地說，我國檢察機關是有四大權能，即監(jiān)督權、偵查權、批捕權、公訴權、另外最高人民檢察院還有一項司法解釋權。這種監(jiān)督權是核心，貫穿于一切檢察活動之中，如偵查權不僅僅是對犯罪的偵查，主要是對國家工作人員執(zhí)行職務過程中的合法性或犯罪行為進行監(jiān)督，而且在行使這種偵查權力的過程中，具有司法～性，即對不稱職的國家官員監(jiān)督、～，實際上是以法律制約權力，是保障法律在國家公職人員的職務活動中的實施，檢察機關的這種偵查就是實現(xiàn)法律監(jiān)督的手段；批捕權的行使，從它的本質(zhì)屬性來說是為了更好地控制偵查權或偵查行為，在偵查過程中保障～，而公訴權更是檢察機關站在國家的立場上維護國家法律的尊嚴，是對犯罪嫌疑人進行追訴、具有國家強制力的執(zhí)法活動，這種追訴活動本身就是監(jiān)督國家法律實施的行為，同時公訴權的行使突出地表現(xiàn)為對偵查權和審判權的監(jiān)督，具有維護國家法律的嚴格遵守與正確適用的作用。 二、檢察權定位于法律監(jiān)督權的價值基礎 1、憲政基礎 任何一個法治國家在設計自己的政治制度時，都不能不考慮如何建立一套有效的監(jiān)督制約機制，都必須考慮如何防止國家權力被濫用的可能性，西方國家的“三權分立”的理論構筑了自己的分權制約監(jiān)督體系，我國實行的是人民代表大會制度，法律監(jiān)督權與行政、審判權一起作為國家權力結構中彼此獨立的組成部分，由專門的國家機關行使，是我國憲政制度的特色。全國人民代表大會作為統(tǒng)一的最高的國家權力機關，享有廣泛的權力，這就決定了人民代表大會對于由它產(chǎn)生并對它負責的其他國家機關的監(jiān)督只能是宏觀的監(jiān)督，而不可能是一種經(jīng)常性的具體的監(jiān)督。同時，我國的其他國家機關都是由人民代表大會產(chǎn)生并直接對人民代表大會負責，這些國家機關相互之間互不隸屬，又沒有相互制約的機制，不可能通過相互制約來實現(xiàn)權力制衡，檢察機關行使的法律監(jiān)督權，是我國憲政制度下權力制衡的必然要求。 2、法理基礎 法律本身所具有的普適性、統(tǒng)一性和強制性決定了法律監(jiān)督權存在的價值合理性。立法者制定法律的目的，是希望在其權力所及的范圍內(nèi)把法律的規(guī)定適用于所有對象，為人們的行為提供統(tǒng)一的規(guī)則和界碑，并且具有強制個人服從的本性。但在事實上，法律作為凝結在規(guī)則中的統(tǒng)一國家意志，與個人意志追求自在，不愿服從他人意志特性之間就存在矛盾與沖突，這種矛盾和沖突，在客觀上就決定了國家只有通過強有力的檢查督促手段來保證法律的統(tǒng)一遵守，從這個意義講，法律監(jiān)督是法律存在的基礎和保障，是國家實現(xiàn)法律強制力的手段。 3、現(xiàn)實基礎 從我國法治建設的現(xiàn)狀看存在三大問題：首先，從法律本身的情況看，我國法律留下太多的可以任意解釋的空間。我國的許多法律規(guī)范都是彈性條款，以致就同一問題作出的相去甚遠的決定，都不違反法律的規(guī)定，就刑事法律這種制裁性質(zhì)非常嚴厲的法律，仍有許多條款把行為是否構成犯罪標準留給了執(zhí)法者；其二是我國現(xiàn)行的司法制度難以保障法律的統(tǒng)一正確實施，司法過程中人為的因素對法律的適用影響太大，尤其是司法機關在內(nèi)部管理上長期的行政化管理模式，給我國的司法制度打上了深深的行政烙印；其三，我國的司法～和執(zhí)法不公現(xiàn)象還將長期存在，司法隊伍的現(xiàn)狀在短期內(nèi)無法徹底改善。以上三個現(xiàn)實問題，決定了必須有一個專門的法律監(jiān)督機關，充分地行使法律監(jiān)督權，去發(fā)現(xiàn)存在的違法問題，督促司法機關正確地適用法律，這是我國法治建設的實際需要。 三、關于加強檢察機關法律監(jiān)督權的建議 綜上，檢察權的本質(zhì)屬性是一種法律監(jiān)督權，具有充分的存在價值與現(xiàn)實基礎，但遺憾的是在檢察機關的實際工作中，相對于偵查、批捕、公訴權的先使，恰恰是這一最為核心的基本職能成為最為薄弱的環(huán)節(jié)，檢察機關作為法律監(jiān)督機關存在的獨立性與存在價值都受到了質(zhì)疑，可以說，法律監(jiān)督權的加強已經(jīng)成為關乎檢察機關存在與發(fā)展的首要問題，筆者就此問題提出以下幾點建議： 1、增加檢察機關立法層面上的統(tǒng)一監(jiān)督權。 從我國憲法對于檢察機關的定位直觀地理解，我國檢察權所實施的法律監(jiān)督是一種國家監(jiān)督，其職責在于保障國家憲法與法律的統(tǒng)一、正確實施，屬于普遍意義上的法律監(jiān)督，包括立法、執(zhí)法、司法的全面監(jiān)督，但在實際中檢 　　察權的法律監(jiān)督僅局限于訴訟監(jiān)督與職務犯罪監(jiān)督，尤其是立法層面的監(jiān)督更是一片空白。國家立法的統(tǒng)一上法律得以統(tǒng)一正確實施的前提，國家專門的實施法律監(jiān)督的檢察機關應當有權進行監(jiān)督。首先建議通過立法增加規(guī)定檢察機關法律統(tǒng)一監(jiān)督職權，特別是對地方立法機關或者有關部門制定的文件、決定、地方法規(guī)等是否與國家憲法和法律相統(tǒng)一有權監(jiān)督。同時應當增加檢察機關對司法解釋監(jiān)督權。多年來，最高人民法院、最高人民檢察院和xx及其主管部門進行了諸多的司法解釋，各級司法機關都遵照適用，它對協(xié)調(diào)全國各級司法機關的訴訟活動和正確執(zhí)行國家法律、法規(guī)也起重要作用。但是，也出現(xiàn)了一些問題，尤其司法解釋內(nèi)容不一致給司法機關適用法律造成了混亂，而在檢察實踐中以高法解釋為辦案依據(jù)來避免案件改判的現(xiàn)狀更是與我國憲法專設檢察機關為法律監(jiān)督機關的地位極不相稱，也嚴重影響了檢察權的價值體現(xiàn)。鑒于此，筆者建議通過立法規(guī)定檢察機關對司法解釋實行監(jiān)督，對不符合法律規(guī)定的司法解釋，檢察機關有權停止執(zhí)行，保證司法解釋的準確性和正確有效適用。 2、對于法律監(jiān)督權的規(guī)定應更加明確具體。 檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，主要職責是代表國家對各種違法行為進行法律監(jiān)督，其權利應當是具有強制性的，因此對于監(jiān)督權應有具體的規(guī)定。但從我國目前涉及檢察監(jiān)督的法律規(guī)定看，不僅立法內(nèi)容少，而且有關立法也過于原則、空泛，沒有規(guī)定具體措施，缺乏可操作性。如目前對于公安機關的刑事訴訟監(jiān)督，在立案監(jiān)督中，對有案不立享有監(jiān)督權，但對有案不立者應當如何辦，則缺乏規(guī)定。同時對于不該立案而立案的監(jiān)督也缺乏力度，而對于公安機關堅持不采納檢察機關對于偵查過程中的糾違建議更是束手無策，缺乏具體解決措施。對于審判機關的刑事訴訟監(jiān)督更是難以進行，抗訴是最主要的手段，然而抗訴的成功率令人尷尬。在民事、行政法律監(jiān)督上的問題就更多。監(jiān)督手段單一、渠道不暢通等問題一直困擾著工作的開展。 3、增加檢察機關參與民事、行政訴訟的司法權。 我國民事訴訟和行政訴訟法都原則規(guī)定了檢察機關對民事、行政訴訟實行法律監(jiān)督，但只是規(guī)定檢察機關對人民法院已生效的民事、行政判決、裁定可以提出抗訴權。實踐證明：檢察機關沒有權參與民事、行政訴訟活動權，就很難發(fā)現(xiàn)民事、行政訴訟中不執(zhí)行國家法律的行為，即使是通過其他途徑發(fā)現(xiàn)了，由于檢察機關沒有必要的司法權力進行權力制約，也不能有效的制止住不執(zhí)行國家民事、行政法律行為，檢察機關實施法律監(jiān)督的效力不大。民事、行政檢察監(jiān)督手段過于單一，與檢察機關對刑事訴訟的監(jiān)督關系失衡，不利于我國法律的全面正確實施。針對這一情況，筆者建議是否可以通過立法增加檢察機關關于民事、行政訴訟司法職權，如增加檢察機關參與民事、行政訴訟案件的途徑與權力；增加對已生效的民事、行政判決、裁定的執(zhí)行監(jiān)督；增加檢察機關對重大民事、行政案件起訴權，對于重大危害國家、公共利益的違法行為，檢察機關代表國家和公眾可以提起民事、行政訴訟，追究當事人的民事、行政責任。 4、減弱檢察機關的行政化色彩，保障檢察機關法律監(jiān)督權的獨立有效行使。 我國的檢察機關實行的是“雙重領導”體制。即上級檢察機關和同級黨委共同領導，檢察長由黨的組織部門管理，上級檢察機關“協(xié)管”，同級人大任命。副檢察長和中層干部由同級黨政部門按照行政模式進行管理，檢察機關內(nèi)部長期以來也采取的行政機關那一套指令性管理模式，也導致了檢察機關從里到外的行政化色彩，使得檢察機關的工作受到各種因素的制約和影響，特別是涉及到地方一些重要利益或者主要領導的案件，檢察機關的獨立性往往無法保證。同樣檢察機關內(nèi)部管理的行政化使得檢察官缺乏司法人員相對獨立的地位，極大地降低了工作效率，影響了對案件客觀、公正、及時的處理。目前的當務之急是在堅持黨的領導下探討如何建立一種科學的合理機制，來保證現(xiàn)有體制下的檢察權能夠依法獨立地運行。 5、加強檢察機關內(nèi)部監(jiān)督，提升檢察機關法律監(jiān)督權的權威性。 當前對檢察機關法律監(jiān)督地位的質(zhì)疑聲中，就包括“誰來監(jiān)督檢察機關”的疑問，檢察機關作為法律監(jiān)督機關，其權力也應受到監(jiān)督和制約，這種監(jiān)督分內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。其中在機關外部有人大的監(jiān)督、社會～的監(jiān)督，檢察機關的黨員、干部還在接受紀檢、監(jiān)察部門的監(jiān)督。內(nèi)部的監(jiān)督相對薄弱，如自偵部門，查處的都是國家工作人員的犯罪，在偵查過程中是否有非法取證、侵害犯罪嫌疑人的合法權益的行為；再如，對自偵部門應當立案而不立案的怎樣監(jiān)督？這些問題都影響了檢察機關行使法律監(jiān)督權的權威性與說服力，必須認真加以研究解決。 *