開發(fā)區(qū)亟須創(chuàng)新管理模式

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..國家級(jí)開發(fā)區(qū)亟須創(chuàng)新管理模式摘 要: 我國自 1984 年首批國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在沿海地區(qū)成立至今，開發(fā)區(qū)從無到有，從小到大，由低層次向高層次、從小規(guī)模到大規(guī)模不斷滾動(dòng)發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。作為處于我國改革開放前沿陣地的開發(fā)區(qū)，正面臨著政策優(yōu)勢(shì)不斷弱化，舊有發(fā)展模式不適應(yīng)新的發(fā)展環(huán)境，投資環(huán)境亟待改善這三方面的嚴(yán)峻考驗(yàn)。在當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)移和國際資本流動(dòng)加快的情況下，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為新一輪國際要素重組和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接地和重要載體，經(jīng)濟(jì)開始經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張勢(shì)在必行，開發(fā)區(qū)建設(shè)也已進(jìn)入二次創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵階段，亟須創(chuàng)新體制與機(jī)制。關(guān)鍵詞: 開發(fā)區(qū) 治理模式 創(chuàng)新 發(fā)展1、開發(fā)區(qū)管理模式發(fā)展現(xiàn)狀在開發(fā)區(qū)發(fā)展和演繹進(jìn)程中，主要存在著政府或其代表機(jī)構(gòu)、以從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為主體行為的企業(yè)或民間組織以及教育研究機(jī)構(gòu)三大活動(dòng)主體。在開發(fā)區(qū)的經(jīng)營管理中，何種類型的活動(dòng)主體占據(jù)主導(dǎo)地位， 直接影響開發(fā)區(qū)的治理模式選擇和效率發(fā)揮。按照該劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將開發(fā)區(qū)治理模式分為政府管理型、企業(yè)管理型、政府、大學(xué)、企業(yè)等機(jī)構(gòu)混合型或?qū)W?；蛎耖g非贏利機(jī)構(gòu)管理型。由學(xué)校或民間非贏利機(jī)構(gòu)管理的開發(fā)區(qū)， 主要適用于大學(xué)周邊、面積小，以研發(fā)為主的科技園區(qū)。由于此類開發(fā)區(qū)與筆者界定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)不同，因此在開發(fā)區(qū)治理模式分析中著重前三種模式。政府管理型是指由政府設(shè)立專門的園區(qū)管理機(jī)構(gòu)以便直接進(jìn)行..全權(quán)管理的體制，成立開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為所在地區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，在開發(fā)區(qū)內(nèi)行使市一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分市級(jí)行政管理權(quán)限。其典型范例有新加坡裕廊開發(fā)區(qū)、日本筑波科學(xué)城、中國臺(tái)灣新竹科學(xué)工業(yè)園和國內(nèi)大部分開發(fā)區(qū)實(shí)行該種治理模式。公司管理型是以非盈利性的公司作為科學(xué)園區(qū)的開發(fā)者和管理者，負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)、經(jīng)營區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)、管理區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和提供區(qū)內(nèi)企業(yè)所需要的各種服務(wù)。歸屬于此類的開發(fā)區(qū)主要有美國硅谷、我國早期的蛇口開發(fā)區(qū)、上海漕河徑開發(fā)區(qū)和大榭經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等?；旌闲椭卫砟Ｊ街饕植荚跉W美發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，常由政府、大學(xué)、企業(yè)等機(jī)構(gòu)組成以基金會(huì)的名義進(jìn)行開發(fā)區(qū)管理模式。二、發(fā)達(dá)國家開發(fā)區(qū)治理模式的啟示:1.不同的治理模式適用于不同的發(fā)展階段。一般來說，歐美發(fā)達(dá)國家的開發(fā)區(qū)能充分發(fā)揮市場(chǎng)本身的作用，政府的作用相對(duì)較小。這是因?yàn)檫@些國家屬于先進(jìn)國家，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，法制比較健全， 即外部大環(huán)境比較好。而發(fā)展中國家和地區(qū) (甚至包括日本)主要采用單一的政府管理型管理體制。無論是在開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建期、成長(zhǎng)期還是轉(zhuǎn)換期，實(shí)行企業(yè)化治理模式都必須具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法制環(huán)境與文化環(huán)境，且政府改革在政企分離方面已經(jīng)取得決定性的進(jìn)展。2. 在開發(fā)區(qū)演進(jìn)過程中要適時(shí)發(fā)揮政府的關(guān)鍵作用。在開發(fā)區(qū)演進(jìn)的不同階段，政府應(yīng)在何時(shí)主動(dòng)介入和及時(shí)退出，沒有固定的模式。政府管理在發(fā)達(dá)國家及地區(qū)的開發(fā)區(qū)創(chuàng)建初期發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。政府需要最有效的政策手段，規(guī)制開發(fā)區(qū)各發(fā)展階段的制度安排 ，為其企業(yè)化運(yùn)作創(chuàng)造有利的條件。比較硅谷和筑波城，兩..個(gè)開發(fā)區(qū)的績(jī)效迥然不同。硅谷由于在轉(zhuǎn)化期抓住了機(jī)遇，具備適宜的文化制度安排，突飛猛進(jìn)發(fā)展，成為世界高新技術(shù)的圣地;而日本的筑波城則在強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)的背景下，缺乏創(chuàng)新動(dòng)力，發(fā)展遲緩。新加坡裕廊和我國臺(tái)灣新竹之所以是后發(fā)國家與地區(qū)開發(fā)區(qū)成功典范，也主要是由于其高度市場(chǎng)化的環(huán)境，并在開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)化期獲得了再生和經(jīng)濟(jì)騰飛。裕廊和新竹是后發(fā)國家與地區(qū)開發(fā)區(qū)成功典范，開發(fā)區(qū)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中貢獻(xiàn)巨大。其關(guān)鍵確定對(duì)政府管理和市場(chǎng)化運(yùn)作進(jìn)行妥當(dāng)?shù)闹贫劝才?，減少政府的直接干預(yù)，適時(shí)推進(jìn)開發(fā)區(qū)的企業(yè)化運(yùn)作進(jìn)程。3.要充分發(fā)揮民間和市場(chǎng)作用。政府的管理和參與，并不能包辦一切，干預(yù)一切，其他諸如大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)中介組織、個(gè)人的作用是不可替代的。政府的最佳選擇是在市場(chǎng)機(jī)制作用上充分發(fā)揮政府作用。要實(shí)行開發(fā)區(qū)管理模式市場(chǎng)化，推廣“政府推動(dòng)、企業(yè)經(jīng)營、市場(chǎng)運(yùn)作”開發(fā)經(jīng)營模式，吸引境內(nèi)外有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)或公司機(jī)構(gòu)等各類社會(huì)資本參與開發(fā)區(qū)投資運(yùn)營，建立責(zé)任明確、利益共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)運(yùn)行規(guī)則，推進(jìn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，實(shí)現(xiàn)合作共贏。有條件的開發(fā)區(qū)也可以參照上述發(fā)展模式，組織成立公私混合型的開發(fā)公司，負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)和公共設(shè)施建設(shè)、土地前期整理、國有資產(chǎn)投資和運(yùn)營等工作，逐漸完善市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。三、探索新形勢(shì)下開發(fā)區(qū)治理模式目前，我國開發(fā)區(qū)大多數(shù)已渡過創(chuàng)建初期求生存的原始階段。開發(fā)區(qū)成長(zhǎng)的離散性特征顯現(xiàn) ，少數(shù)開發(fā)區(qū)被合并或撤銷，未進(jìn)入成長(zhǎng)期而夭折 ，大多數(shù)開發(fā)區(qū)則已步入了成長(zhǎng)期或轉(zhuǎn)化期的關(guān)鍵階段。研究我國開發(fā)區(qū)管理模式及其公共治理現(xiàn)狀 ，當(dāng)前突出存在的..問題主要有 : 開發(fā)區(qū)管理部門的經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能與社會(huì)管理職能的矛盾， 先期投入大與開發(fā)企業(yè)不具備城市公共資源支配權(quán)，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)、環(huán)境效益之間的矛盾，開發(fā)區(qū)與周邊區(qū)域的矛盾，開發(fā)區(qū)與母城相融合的矛盾，開發(fā)區(qū)之間與開發(fā)區(qū)內(nèi)部集聚性、經(jīng)營范圍有限等。開發(fā)區(qū)治理模式是一個(gè)探索和改革過程。因此，規(guī)制一個(gè)開發(fā)區(qū)可以 “試錯(cuò)”和“尋錯(cuò)”的探索機(jī)制是不斷深化開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新和保持其持續(xù)動(dòng)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這首先需要在地方法規(guī)范圍內(nèi)給開發(fā)區(qū)探索治理模式“ 改革創(chuàng)新條例 ”，并在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，上升為地方法律甚至國家法律的高度。其次，在新形勢(shì)下，開發(fā)區(qū)要重點(diǎn)體現(xiàn)“ 六個(gè)突出 ”，即突出先行先試、突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、突出制度創(chuàng)新、突出以人為本、突出精深化開發(fā)和突出功能拓展。1、建立適應(yīng)開發(fā)區(qū)體制創(chuàng)新的運(yùn)行機(jī)制。適應(yīng)開發(fā)區(qū)體制創(chuàng)新的運(yùn)行機(jī)制有兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是要大力推進(jìn)開發(fā)區(qū)行政管理體制改革，真正形成一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國際慣例接軌的新型管理體制。通過改革，明確開發(fā)區(qū)的法律地位，明確開發(fā)區(qū)的職責(zé)權(quán)限，為開發(fā)區(qū)發(fā)展開辟新的空間。二是要建立開發(fā)區(qū)體制創(chuàng)新的運(yùn)行機(jī)制。今后我國開發(fā)區(qū)體制創(chuàng)新應(yīng)形成五大機(jī)制 : 事權(quán)集中、管理統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制 ; 宏觀管住管好、微觀放開放活的減事放權(quán)機(jī)制 ;選優(yōu)用優(yōu)、效率優(yōu)先的激勵(lì)約束機(jī)制 ;機(jī)構(gòu)精干、辦事高效的管理運(yùn)行機(jī)制 ;建章立制、依法辦事的法律保障機(jī)制。此外，還要加強(qiáng)開發(fā)區(qū)立法工作。除各開發(fā)區(qū)自身要制定地方性法規(guī)外，國家應(yīng)盡快進(jìn)行開發(fā)區(qū)立法，規(guī)范和引導(dǎo)全國開發(fā)區(qū)工作。2.合理確定開發(fā)區(qū)的管理體制。從開發(fā)區(qū)演變軌跡看，開發(fā)區(qū)具體采用何種管理方式要與開發(fā)區(qū)的功能定位、所處及其環(huán)境、開發(fā)區(qū)生命周期階段相匹配。開發(fā)區(qū)不同的生命周期階段所具有的特..點(diǎn)不同，需要采取與之匹配的管理形式。筆者認(rèn)為，通常開發(fā)區(qū)有相對(duì)獨(dú)立的管委會(huì)體制、適時(shí)向規(guī)范化企業(yè)制度轉(zhuǎn)變和開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合等三種體制安排可供選擇。3.構(gòu)建開發(fā)區(qū)公共治理的保障體系。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，重點(diǎn)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、金融、法律和行政等手段對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行宏觀管理，構(gòu)筑法律、投融資、中介、市場(chǎng)、人文五個(gè)體系為解決公共治理問題提供保障。力求從國家層面積極推進(jìn)開發(fā)區(qū)法律體系建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)立法的授權(quán)到位;給予開發(fā)區(qū)設(shè)立和調(diào)整區(qū)內(nèi)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力和賦予相應(yīng)的管理職能;構(gòu)筑新型投融資體制與機(jī)制，重點(diǎn)進(jìn)行非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中的社會(huì)公益和城市市政公用事業(yè)的投融資體制改革與創(chuàng)新; 構(gòu)建社會(huì)中介體系;完善現(xiàn)代化市場(chǎng)體系，完善和發(fā)展商品市場(chǎng)，進(jìn)一步建立健全生產(chǎn)要素市場(chǎng)體系;構(gòu)建以人為本的人文環(huán)境。4、整合完善各類相關(guān)政策法規(guī)，提供政策支持和法律保障。制定適度超前、涵蓋全面、創(chuàng)新發(fā)展的系統(tǒng)性、綱領(lǐng)性文件，對(duì)現(xiàn)行有關(guān)開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置、功能定位、政策措施、體制機(jī)制等文件進(jìn)行優(yōu)化整合，解決開發(fā)區(qū)政策“碎片化”問題，推動(dòng)開發(fā)區(qū)持續(xù)、健康、快速發(fā)展。按照立法程序，修訂完善開發(fā)區(qū)條例，確立開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）的法律地位，賦予管委會(huì)機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法權(quán)限，依法調(diào)節(jié)開發(fā)區(qū)內(nèi)行政、事業(yè)、企業(yè)等各類主體的行為，保護(hù)合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。