建立健全市場主體退出制度.doc

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全省企業(yè)登記管理暨第十二屆理論研討會 淺談如何加強(qiáng)對市場主體的全程監(jiān)管建立健全市場主體退出制度 綏芬河市工商行政管理局 李敏香 市場主體的退出應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)。根據(jù)《行政許可法》第七十條規(guī)定，行政許可的注銷是指由于被許可人已不再具備持有行政許可的法定條件，或者行政許可被撤銷、撤回，或者行政許可證件被依法吊銷，或行政許可有效期已屆滿等特定情形，致使行政許可自然失去效力，而由決定給予行政許可的機(jī)關(guān)予以辦理注銷登記。因此，我們不難看出，企業(yè)申請注銷登記是企業(yè)目前完全退出市場的唯一合法有效的途徑，即使企業(yè)被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照，也只是取消其經(jīng)營資格，但其市場主體資格依然存在。企業(yè)申請行政許可既市場主體的注銷是根椐行政許可法的一般條件,以企業(yè)自行提出申請為前提而退出市場，是企業(yè)的主動行為。 一、加強(qiáng)市場主體退出監(jiān)管的重要意義 加強(qiáng)對市場主體退出行為的監(jiān)管是對市場經(jīng)營主體實施全程監(jiān)管的重要內(nèi)容，是建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場秩序的客觀要求。加強(qiáng)對市場主體退出行為的全過程監(jiān)管，有利于打擊非法經(jīng)營，保護(hù)合法經(jīng)營，維護(hù)正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序。同時，在規(guī)范和引導(dǎo)中，能有效地促進(jìn)市場主體健康快速發(fā)展。目前，市場主體退出行為監(jiān)管存在重準(zhǔn)入輕退出、重注銷輕監(jiān)管、企業(yè)信用體系建設(shè)環(huán)節(jié)薄弱等問題。因此加強(qiáng)市場主體退出的全程監(jiān)管和信用體系建設(shè)，公開批露企業(yè)的信用記錄，有利于樹立工商行政管理機(jī)關(guān)公正執(zhí)法的良好形象，有利于促進(jìn)企業(yè)強(qiáng)化誠信意識，加強(qiáng)自身的誠信建設(shè)，凈化企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境。 二、影響市場主體合法退出的原因： （一）行政許可的注銷程序過于繁瑣復(fù)雜，將注銷與吊銷混為一談。 凡具備《行政許可法》第七十條規(guī)定六種情形之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)。國家工商總局第九號令《企業(yè)登記程序規(guī)定》第十八條、第十九條規(guī)定：“企業(yè)被依法撤銷登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照的，應(yīng)當(dāng)停止經(jīng)營活動依法組織清算。自清算之日起30日內(nèi)，由清算組織依法申請注銷”，被依法撤銷設(shè)立登記或吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)，其設(shè)立的的非法人分支機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)停止經(jīng)營活動，依法辦理注銷登記；其投資設(shè)立的相關(guān)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法辦理變更登記或注銷登記”。但根據(jù)《公司法》和《公司登記管理條例》的規(guī)定，通過注銷登記正常退出市場手續(xù)繁瑣復(fù)雜、周期長、成本高。公司申請注銷登記首先要成立清算小組并進(jìn)行清算組成員備案登記，并于清算組成立之日起十日內(nèi)通知債權(quán)人，六十日內(nèi)在報紙上公告，由清算組清理公司債權(quán)債務(wù)，清繳所欠的稅款，處理公司未了結(jié)的業(yè)務(wù)，編制資產(chǎn)負(fù)債表和財產(chǎn)清單，清算完結(jié)還需制定清算報告，公告注銷，整個注銷環(huán)節(jié)的周期在90日以上。非公司企業(yè)法人辦理注銷登記還應(yīng)提交主管部門或?qū)徟鷻C(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件和清理債務(wù)完結(jié)證明。外商投資企業(yè)的注銷登記還需提交審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件、海關(guān)和稅務(wù)機(jī)關(guān)的完稅證明等文件。 另外，在過去較長的一段時間內(nèi)，大多數(shù)企業(yè)和登記機(jī)關(guān)都將企業(yè)注銷登記與吊銷處罰相混淆。認(rèn)為企業(yè)被吊銷營業(yè)執(zhí)照，就是市場主體資格的消亡。但根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定及相關(guān)司法解釋，企業(yè)被吊銷執(zhí)照只是其經(jīng)營資格的終止，企業(yè)的主體資格依然存在，只有在辦理注銷登記后，其主體資格才完全消亡。為此一些企業(yè)投機(jī)取巧，為逃避債務(wù)惡意退出市場。有的改頭換面后領(lǐng)取了新營業(yè)執(zhí)照繼續(xù)從事經(jīng)營活動。但工商執(zhí)法部門對此缺乏有效的懲治機(jī)制和措施，督促其履行注銷登記，擾亂了市場經(jīng)濟(jì)秩序。 （二）重準(zhǔn)入、輕退出，對市場經(jīng)營主體缺乏全程監(jiān)管。 由于長期受計劃經(jīng)濟(jì)、企業(yè)登記審批制的影響，工商部門大多只注重加強(qiáng)對市場經(jīng)營主體準(zhǔn)入行為和經(jīng)營行為的監(jiān)督管理，而對市場經(jīng)營主體退出行為的監(jiān)督管理沒有引起足夠的重視，監(jiān)管措施不到位，監(jiān)管的力度不夠。加之工商執(zhí)法人員長期受登記就是管理，管理就是收費的思維方式的影響，習(xí)慣于登記、發(fā)照、收費的固定工作模式，市場主體退出監(jiān)管職能難以充分發(fā)揮，以致對市場主體退出行為監(jiān)管處于停滯狀態(tài)，沒有形成對市場退出行為的監(jiān)管意識，更沒有全程監(jiān)管的理念，出現(xiàn)重準(zhǔn)入輕退出的不良現(xiàn)象，市場主體退出行為監(jiān)管不到位。我們雖然對營業(yè)執(zhí)照被吊銷所要承擔(dān)的法律后果，《公司法》第一百四十七條、《企業(yè)名稱登記管理辦法》第三十一條和《企業(yè)法人的法定代表人登記管理規(guī)定》等都有相關(guān)規(guī)定，如對法定代表人、董事、監(jiān)事的任職限制、被吊銷企業(yè)的名稱三年內(nèi)不得使用等。但由于目前的監(jiān)管不到位，監(jiān)管措施不力，很少有被吊銷的企業(yè)和個人為此承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，致使市場主體違法退出的現(xiàn)象越來越多。 （三）現(xiàn)行的法律、法規(guī)對被吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)缺乏有效的清算監(jiān)督規(guī)定和有效的懲戒手段。 在登記注冊實踐中，對辦理注銷登記的企業(yè)雖有清算要求，但登記機(jī)關(guān)對注銷企業(yè)的清算報告是否有審查義務(wù)，應(yīng)如何審查，不清算的企業(yè)如何監(jiān)管，如何處罰，現(xiàn)有的法律法規(guī)對這方面的規(guī)定都不夠全面和明確，有些企業(yè)未經(jīng)清算，未通知和公告?zhèn)鶛?quán)人，即使發(fā)出注銷公告，也沒給債權(quán)人留出申報債權(quán)的時間，就在市場主體中銷聲匿跡了。 從最近幾年情況來看，工商行政機(jī)關(guān)通過吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政手段來取消企業(yè)的市場主體資格，但對從開業(yè)到注（吊）銷后的市場經(jīng)營主體的全程監(jiān)管缺乏連續(xù)性。比如說，有的企業(yè)開業(yè)六個月未開展經(jīng)營活動，停止經(jīng)營活動一年以上，仍未到工商部門辦理注銷登記；有的企業(yè)被工商部門強(qiáng)制吊銷營業(yè)執(zhí)照以后，不僅不履行清算手續(xù)甚至還繼續(xù)非法開展經(jīng)營活動，有時公章、營業(yè)執(zhí)照也沒能及時收回，致使企業(yè)仍然繼續(xù)開展經(jīng)營活動。 根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，對市場主體退出的規(guī)定，具體操作性不強(qiáng)，處罰種類不明確，缺乏強(qiáng)制措施。同時，由于登記機(jī)關(guān)目前建立的信息平臺還不完善，并沒有實行全國的真正資源共享，對于在本行政機(jī)關(guān)轄區(qū)外登記的被吊銷營業(yè)執(zhí)照的原企業(yè)法定代表人任職及其企業(yè)名稱的限制不能受到有效控制，更甚之，有的企業(yè)雖已被吊銷營業(yè)執(zhí)照，但在海關(guān)、稅務(wù)、銀行等部門仍能正常開展業(yè)務(wù)。這些，在客觀上助長了個別企業(yè)惡意退出市場的行為?！? 三、建立健全市場主體退出制度的幾點建議 （一）加強(qiáng)法律、法規(guī)的宣傳，提高經(jīng)營者對行政許可注銷登記的認(rèn)識。工商行政管理部門應(yīng)采取各種有效的方法，宣傳工商法規(guī)，加強(qiáng)《行政許可法》、《公司法》和《公司登記管理條例》等法律法規(guī)的宣傳，使經(jīng)營者了解退出市場主體需要履行相應(yīng)法律手續(xù)，否則將承擔(dān)嚴(yán)重的法律責(zé)任。 （二）加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通聯(lián)系，加大對市場經(jīng)營主體退出后的監(jiān)管力度。工商行政管理部門應(yīng)加強(qiáng)與公安、檢察、法院、稅務(wù)、銀行、海關(guān)及行業(yè)歸口審批等有關(guān)部門的溝通聯(lián)系，及時掌握市場主體的經(jīng)營狀況，建立市場經(jīng)營主體退出相關(guān)信息的互聯(lián)互通機(jī)制，形成多方面制約、多途徑監(jiān)督、多部門聯(lián)手、多手段管理的格局，讓違法企業(yè)無空可鉆，無利可圖。 （三）嚴(yán)格執(zhí)法，加大對惡意退出行為的監(jiān)管和懲戒力度。工商行政管理機(jī)關(guān)要加強(qiáng)屬地監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法，充分利用綜合檢查、定期檢查、專項檢查、重點檢查等方式，采取實地年檢、驗照和新辦企業(yè)回訪等辦法，加大監(jiān)管力度，及時了解企業(yè)從出生到死亡的全程監(jiān)管。對新辦企業(yè)要定期回訪，定期檢查，及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的問題，對已經(jīng)名存實亡的企業(yè)，要督促其辦理注銷登記。對已被吊銷營業(yè)執(zhí)照仍然開展經(jīng)營活動的的企業(yè)，針對不同的情形采取不同的監(jiān)管措施，如采取查處無照經(jīng)營、督促清算、責(zé)令依法辦理注銷登記等監(jiān)管措施。開展回訪回查，對被注銷或吊銷的市場主體進(jìn)行回訪回查，基層工商管理所要將其作為一項制度加以規(guī)定，全面有效開展注銷企業(yè)或經(jīng)營者回訪回查工作。重點檢查被注銷（吊銷）營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)是否已清算，對未履行清算義務(wù)的，限時履行清算義務(wù),對拒不履行清算義務(wù)的，及時與法院溝通，由法院指定有關(guān)人員組成清算組進(jìn)行清算；重點檢查被注銷（吊銷）營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)，是否將營業(yè)執(zhí)照、公章、合同專用章等繳回原登記機(jī)關(guān)，未收繳的及時收繳。重點檢查注銷企業(yè)或經(jīng)營者是否繼續(xù)從事經(jīng)營活動，對仍繼續(xù)從事經(jīng)營活動的，要依法從重處罰。 　?。ㄋ模┘訌?qiáng)網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)和誠信體系的建設(shè)，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。為實現(xiàn)對市場主體退出行為的有效監(jiān)管，工商部門必須依托信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)誠信體系建設(shè)，盡快建立企業(yè)嚴(yán)重失信淘汰機(jī)制和信用修復(fù)機(jī)制，建立全國統(tǒng)一、資源共享的市場主體退出監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，把加強(qiáng)企業(yè)信用監(jiān)管與完善市場主體退出機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一起來。實施警示鎖定，對市場經(jīng)營主體退出后的相關(guān)行為實施分類監(jiān)管。對被吊銷企業(yè)法定代表人及主要負(fù)責(zé)人實行懲戒機(jī)制，結(jié)合工商職能予以一定的限制與懲戒，限制其任職資格、投資資格、管理行為等方面的權(quán)利，建立被吊銷企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人“黑名單數(shù)據(jù)庫”，并充分利用新聞媒體的力量，對應(yīng)負(fù)個人責(zé)任的相關(guān)自然人，以警示形式向社會公布，通報并建議銀行、稅務(wù)等相關(guān)部門采取措施加強(qiáng)監(jiān)管，對其實施全方位的制約和懲戒，用社會輿論的力量約束市場主體行為。