金融監(jiān)管競爭沖突與協(xié)調(diào)兼論我國混業(yè)監(jiān)管的制度選擇廖凡中國社會科學(xué)院副教授

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精選資料 金融監(jiān)管競爭、沖突與協(xié)調(diào) ——兼論我國混業(yè)監(jiān)管的制度選擇 廖 凡 中國社會科學(xué)院 副教授 上傳時間:2008-6-13 關(guān)鍵詞: 混業(yè)經(jīng)營 金融集團 監(jiān)管競爭 監(jiān)管沖突 監(jiān)管協(xié)調(diào) 內(nèi)容提要: 如何應(yīng)對因金融創(chuàng)新和混業(yè)發(fā)展而加劇的金融監(jiān)管競爭與沖突，構(gòu)建適應(yīng)我國國情的混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管體制，是當前金融監(jiān)管中的一個突出課題。金融競爭有其自身價值，不可一概而論，而應(yīng)對金融沖突也需要注意到其深層背景。金融集團的發(fā)展強化了金融監(jiān)管競爭與沖突，也使得金融監(jiān)管協(xié)調(diào)更為必要。綜合監(jiān)管與功能監(jiān)管基礎(chǔ)上的傘形監(jiān)管是金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的兩種路徑，從我國的現(xiàn)實情況出發(fā)，借鑒傘形監(jiān)管經(jīng)驗，建立分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)機制，是更為可取的選擇。 在我國經(jīng)濟以前所未有的水平高速發(fā)展并逐漸融入全球市場的背景下，良好和健全的金融體系的重要性日益凸顯。我國金融業(yè)目前正處在一個重要轉(zhuǎn)折期，也處在一個重要發(fā)展期，完善金融監(jiān)管體制，提高金融監(jiān)管能力成為刻不容緩的任務(wù)。[1] 其中，如何應(yīng)對因金融創(chuàng)新和混業(yè)發(fā)展而加劇的監(jiān)管部門之間的競爭與沖突，構(gòu)建適應(yīng)我國國情和現(xiàn)實需要的混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管體制，就是一個相當突出的問題。 2003年《商業(yè)銀行法》修訂和2005年《證券法》修訂時，以“國家另有規(guī)定的除外”的但書形式，為混業(yè)經(jīng)營的進一步發(fā)展預(yù)留了空間。但是，對于與此相應(yīng)的金融監(jiān)管體制的調(diào)整，立法部門并未明確化，只作了原則性的規(guī)定。面對以英國金融服務(wù)局為代表的單一監(jiān)管架構(gòu)晚近以來的流行，關(guān)于在我國設(shè)立某種形式的綜合監(jiān)管機構(gòu)的呼聲不絕于耳。然而，且不論單一架構(gòu)本身是否是理想監(jiān)管模式這一問題迄今并無定論，更為重要的問題是，這樣一個體制是否適合中國。單一監(jiān)管所賴以立足的成熟的市場體系和監(jiān)管實踐，所意味著的巨大的機構(gòu)和制度融合成本，以及隨之而來的監(jiān)管權(quán)力的高度集中等等，都令人不得不慎重考慮制度移植中的“排斥反應(yīng)”。從中國目前的現(xiàn)實情況出發(fā)，建立分業(yè)監(jiān)管基本格局基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)機制，解決關(guān)鍵監(jiān)管沖突，同時保持適度監(jiān)管競爭，也許是更優(yōu)選擇。 本文分為五個部分。第一部分討論金融競爭和沖突的原因、表現(xiàn)形式和可能導(dǎo)致的結(jié)果。第二部分分析金融集團的發(fā)展對于金融競爭和沖突的影響。在此基礎(chǔ)上，第三部分討論作為應(yīng)對方案的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的兩種路徑。第四部分結(jié)合我國金融監(jiān)管體制的演變與特點，論證較之單一監(jiān)管架構(gòu)，分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)機制更為可取，并就我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的健全和完善提出建議。最后是一個簡短的結(jié)論。 一、金融監(jiān)管競爭與沖突 (一) 金融監(jiān)管競爭 在金融監(jiān)管權(quán)被多個監(jiān)管機構(gòu)分享的任何體制下，監(jiān)管機構(gòu)之間的競爭都不可避免。實踐永遠不會始終被規(guī)則束縛，即使是在嚴格的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制下，金融創(chuàng)新以及由此產(chǎn)生的非傳統(tǒng)金融產(chǎn)品也會帶來產(chǎn)品定性和監(jiān)管權(quán)歸屬的問題。而在混業(yè)經(jīng)營體制下，無論是采取全能銀行還是控股公司形式，不同性質(zhì)金融業(yè)務(wù)之間的相互交叉和滲透都大為加強，使得金融監(jiān)管的競爭更加凸顯。 按照公共選擇理論，公共政策的生成并非基于抽象的“公共利益”，而是不同利益集團各自特殊利益角力和妥協(xié)的結(jié)果。[2] 不同金融監(jiān)管機構(gòu)一方面不可避免的會更多受到各自部門內(nèi)利益集團（亦即監(jiān)管對象）的壓力和影響，另一方面自身在爭取監(jiān)管權(quán)限和監(jiān)管資源方面也有其特定利益。因此，現(xiàn)實中金融監(jiān)管機構(gòu)總是傾向于盡力維持自己的監(jiān)管范圍，同時積極進入和消減其它監(jiān)管機構(gòu)的勢力范圍。這種監(jiān)管競爭被形象的稱為“地盤之爭”（turf war）。 金融監(jiān)管競爭被廣為詬病的一個可能產(chǎn)物是所謂“競次”現(xiàn)象（race to the bottom），即監(jiān)管機構(gòu)為了取悅本部門利益集團、吸引潛在監(jiān)管對象或擴展監(jiān)管勢力范圍，競相降低監(jiān)管標準，以致削弱整體監(jiān)管水平，損害消費者（投資者）和社會公共利益。一般來說，監(jiān)管機構(gòu)越多，監(jiān)管結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，競次風(fēng)險就越大。與此相關(guān)的另一個可能后果是“監(jiān)管套利”（regulatory arbitrage），即提供相同產(chǎn)品的不同金融機構(gòu)因受到不同監(jiān)管者的監(jiān)管，造成規(guī)則、標準和執(zhí)法實踐上的不一致，從而導(dǎo)致金融機構(gòu)嘗試改變其類屬，以便將自己置于監(jiān)管標準最寬松或者監(jiān)管手段最平和的監(jiān)管機構(gòu)管轄之下。[3] 不過，不應(yīng)過分高估上述問題的嚴重性。就競次現(xiàn)象而言，一方面，在監(jiān)管機構(gòu)數(shù)量有限、監(jiān)管體制相對集中的情況下，競次問題并不會十分突出；更重要的是，通過為各監(jiān)管機構(gòu)設(shè)定更為清晰的監(jiān)管目標和任務(wù)，并建立和落實有效的問責(zé)機制，競次傾向可以得到抑制。畢竟，監(jiān)管機構(gòu)需要為自己的監(jiān)管失敗承擔(dān)責(zé)任。就監(jiān)管套利而言，該問題主要同以經(jīng)營主體/機構(gòu)作為監(jiān)管劃分標準的“機構(gòu)監(jiān)管”模式相聯(lián)系，通過向著眼于金融產(chǎn)品/業(yè)務(wù)的“功能監(jiān)管”模式轉(zhuǎn)變，并加強不同監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，有可能加以解決。即使無法完全解決，監(jiān)管套利對于金融市場而言也未必全無益處。[4] 金融監(jiān)管競爭擁躉的理由植根于傳統(tǒng)的“分權(quán)與制衡”理念、金融機構(gòu)的選擇自由、以及對于監(jiān)管彈性的追求。面對日益細化和復(fù)雜的金融市場，監(jiān)管機構(gòu)每每力有不逮，難免出現(xiàn)判斷錯誤?；诖饲疤?，多“腦”思考、多“眼”監(jiān)督的監(jiān)管體制，比集中判斷的單一監(jiān)管更有利于減少監(jiān)管決策錯誤。[5] 更為重要的是，在合而為一的綜合監(jiān)管體制下，失去了監(jiān)管機構(gòu)之間的制衡，將沒有力量制約監(jiān)管機構(gòu)可能的過度監(jiān)管（over-regulation）：單一機構(gòu)的監(jiān)管會不可避免的趨向嚴苛死板，而對市場需求變得感覺遲鈍。保護金融經(jīng)營者免受這種“監(jiān)管狂熱”之害的關(guān)鍵，就是確保其有多個監(jiān)管者可供選擇，這種選擇自由可以成為獨斷和反復(fù)無常監(jiān)管政策的制約因素。[6] （二）金融監(jiān)管沖突 金融監(jiān)管沖突可以在兩層意義上加以理解。在基本意義上，金融監(jiān)管沖突是指由于監(jiān)管權(quán)限本身的劃分不清，或者由于金融創(chuàng)新的發(fā)展超出既有規(guī)則框架，而導(dǎo)致不同監(jiān)管機構(gòu)之間職權(quán)/職責(zé)的沖突。如果說前者屬于立法疏漏，那么后者則是市場實踐發(fā)展的必然結(jié)果。這方面一個直觀的例子，就是邊緣金融產(chǎn)品或替代金融產(chǎn)品的出現(xiàn)。這些金融產(chǎn)品兼具不同傳統(tǒng)金融產(chǎn)品的特征，游走于邊緣，難以完全歸入任何傳統(tǒng)金融部門。監(jiān)管沖突既可以表現(xiàn)為積極沖突，即不同監(jiān)管機構(gòu)競相實施監(jiān)管，從而造成監(jiān)管重復(fù)（regulatory duplication），也可以表現(xiàn)為消極沖突，即不同監(jiān)管機構(gòu)均回避或遺漏監(jiān)管，從而形成監(jiān)管真空（regulatory gap）。 在另一層意義，也許也是更深刻的意義上，金融監(jiān)管沖突是指不同監(jiān)管機構(gòu)之間因為監(jiān)管目標、監(jiān)管理念、監(jiān)管方法（手段）乃至監(jiān)管文化方面的差異，在監(jiān)管實踐中所體現(xiàn)出的矛盾和分歧。當監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)交集時，這種分歧可能演變?yōu)楝F(xiàn)實的沖突；即使是在畫地為牢的情況下，金融市場和消費者整體上也可能會因為這種分歧而受到不利影響。 從監(jiān)管目標上看，由于銀行同宏觀經(jīng)濟的密切聯(lián)系，銀行監(jiān)管者將防范系統(tǒng)風(fēng)險、維護系統(tǒng)穩(wěn)定作為核心目標；保險監(jiān)管者將保護保單持有人的利益作為核心目標；證券監(jiān)管者則對投資者保護，確保市場公平、效率和透明，以及減少系統(tǒng)性風(fēng)險三個目標給予同等重視。[7] 與監(jiān)管目標相適應(yīng)，銀行和保險監(jiān)管機構(gòu)側(cè)重于確保被監(jiān)管機構(gòu)清償能力（solvency）的審慎性監(jiān)管（prudential regulation），而證券監(jiān)管者在審慎性監(jiān)管之外，更注重通過對業(yè)務(wù)經(jīng)營行為（conduct of business）的監(jiān)管，確保市場的公平、效率和透明。在監(jiān)管目標、理念和方法上的差異，經(jīng)過長期實踐，形成了各監(jiān)管機構(gòu)不同的監(jiān)管風(fēng)格或者說監(jiān)管文化。與較為溫和內(nèi)斂的銀行和保險監(jiān)管不同，證券監(jiān)管機構(gòu)通常更為強硬，強調(diào)信息披露和自律監(jiān)管，依靠更為激進的執(zhí)法手段處罰不當行為人，遏制違規(guī)行為。這種立足于嚴格披露要求和嚴厲執(zhí)法措施的監(jiān)管文化，與銀行和保險監(jiān)管者側(cè)重監(jiān)管對象安全與穩(wěn)定的更為“家長式”（paternalistic）的監(jiān)管文化相去甚遠。[8] 二、金融集團的發(fā)展及其影響 作為金融混業(yè)經(jīng)營載體的金融集團（financial conglomerates）近年來在全球范圍內(nèi)的迅速發(fā)展，[9] 既使金融監(jiān)管競爭與沖突問題變得更為現(xiàn)實，同時也對其有所強化。目前對金融集團并無普遍適用的法律定義，就其基本內(nèi)涵而言，大致是指具有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)，主要業(yè)務(wù)為金融業(yè)務(wù)，并且在銀行、證券、保險業(yè)務(wù)中至少從事兩種業(yè)務(wù)的企業(yè)集團。[10] 金融集團形式多樣，代表性類型包括全能銀行型、銀行母公司型和金融控股公司型。金融集團的發(fā)展對于金融監(jiān)管提出了一系列問題，如集團結(jié)構(gòu)復(fù)雜、集團缺乏透明度、集團內(nèi)交易帶來的風(fēng)險傳播和利益沖突、各專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)無法獲得實施監(jiān)管所需要的充分信息等。在金融集團銀證聯(lián)營乃至銀、證、保聯(lián)營的情況下，針對同一集團的審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)經(jīng)營監(jiān)管之間的分歧會更為明顯，系統(tǒng)性穩(wěn)定目標與消費者保護目標之間的沖突會更加頻繁，不同監(jiān)管方法和監(jiān)管文化之間的碰撞也會更加激烈。[11] 在我國這樣一個金融法律制度尚不發(fā)達，金融監(jiān)管經(jīng)驗尚不豐富的國家，金融集團發(fā)展的影響更多的體現(xiàn)在加劇了監(jiān)管的消極沖突，即因沒有監(jiān)管部門有效實施監(jiān)管而形成的監(jiān)管真空。我國雖然尚無金融集團立法，但事實上的金融集團已經(jīng)廣泛存在，其中既有歷史形成的特例，也有近年來金融市場變化及金融混業(yè)政策逐步開放的產(chǎn)物。由于缺乏明確規(guī)范，我國金融集團的形態(tài)和結(jié)構(gòu)不一而足，大致可以分為三類：（1）由純粹控股公司控股下屬金融機構(gòu)形成的金融集團；（2）由金融機構(gòu)設(shè)立/控股其它金融機構(gòu)形成的金融集團；（3）由大型企業(yè)控股金融機構(gòu)形成的混合集團。我國金融集團在立法滯后情況下的事實發(fā)展及其對監(jiān)管消極沖突的加劇作用，在德隆事件中表露無遺。德隆旗下有200余家關(guān)聯(lián)或控制企業(yè)，除工商企業(yè)外，還包括商業(yè)銀行、證券公司，信托公司、租賃公司等金融機構(gòu)，幾乎涉足了國內(nèi)所有金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域。金融與產(chǎn)業(yè)以及金融機構(gòu)之間的資金融合，是德隆能夠迅速膨脹的重要原因。德隆事件充分顯示了金融集團的發(fā)展對于監(jiān)管消極沖突的強化效果：金融集團的監(jiān)管權(quán)限、市場準入資質(zhì)及許可、金融業(yè)務(wù)與工商業(yè)務(wù)的聯(lián)營限制、集團內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易的控制（“防火墻”制度）等關(guān)鍵制度均未建立，使得監(jiān)管操作無章可循，監(jiān)管對象有機可乘；而監(jiān)管溝通與信息共享以及應(yīng)急協(xié)調(diào)機制的缺位，則使得集團風(fēng)險沒有得到及時的識別、評估和化解，導(dǎo)致?lián)p失擴大。 三、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的兩種路徑 金融監(jiān)管內(nèi)在的競爭和沖突，尤其是金融集團的發(fā)展帶來的強化效果，使得金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制成為題中應(yīng)有之義。面對金融機構(gòu)界限的日益模糊，傳統(tǒng)的以經(jīng)營機構(gòu)作為監(jiān)管基礎(chǔ)的機構(gòu)監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)向以業(yè)務(wù)/產(chǎn)品作為監(jiān)管基礎(chǔ)的功能監(jiān)管，以使監(jiān)管權(quán)限的劃分更為合理；在此基礎(chǔ)上，通過牽頭監(jiān)管者、傘形監(jiān)管架構(gòu)乃至單一監(jiān)管機構(gòu)等不同方式，協(xié)調(diào)監(jiān)管運作。 （一）從機構(gòu)監(jiān)管到功能監(jiān)管 所謂機構(gòu)監(jiān)管（institutional regulation, entity regulation）是指將金融機構(gòu)類型作為劃分監(jiān)管權(quán)限的依據(jù)，即同一類型金融機構(gòu)均由特定的監(jiān)管者監(jiān)管：銀行監(jiān)管由銀行監(jiān)管者負責(zé)，證券公司監(jiān)管由證券監(jiān)管者負責(zé)，保險公司監(jiān)管由保險監(jiān)管者負責(zé)。這是歷史上金融監(jiān)管的主要方式。[12] 在機構(gòu)監(jiān)管體制下，特定類型金融機構(gòu)的所有監(jiān)管事項由相應(yīng)機構(gòu)監(jiān)管者統(tǒng)一負責(zé)，而不論其涉及何種金融業(yè)務(wù)。機構(gòu)監(jiān)管有其合理性，但隨著金融機構(gòu)業(yè)務(wù)多元化，尤其是金融集團的出現(xiàn)，機構(gòu)監(jiān)管方法逐漸不適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展。最突出的表現(xiàn)就是，銀行、證券公司、保險公司等往往提供功能相似的金融產(chǎn)品，而這些業(yè)務(wù)卻受到不同監(jiān)管機構(gòu)按照不同標準進行的監(jiān)管，形成監(jiān)管差別；監(jiān)管上的差別會導(dǎo)致激勵方面的差異，在其它市場條件不變的情況下，會使得市場競爭條件出現(xiàn)差別，不利于公平競爭。 相比之下，功能監(jiān)管（functional regulation）的基本理念是，相似的功能應(yīng)當受到相同的監(jiān)管，而不論這種功能由何種性質(zhì)的機構(gòu)行使。[13] 在金融監(jiān)管領(lǐng)域，功能監(jiān)管概念最早出現(xiàn)在20世紀80年代早期的美國，在此之后成為美國歷次金融改革法案的必備話題，并最終在1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》（Gramm-Leach-Bliley Act, 以下簡稱GLBA）中得以確立。[14] GLBA“規(guī)定了功能監(jiān)管，由州和聯(lián)邦銀行監(jiān)管者監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)，州和聯(lián)邦證券監(jiān)管者統(tǒng)轄證券業(yè)務(wù)，州保險委員會負責(zé)保險經(jīng)營和銷售……將最有經(jīng)驗的監(jiān)管者置于其最熟悉的金融業(yè)務(wù)監(jiān)管領(lǐng)域”。[15] 為了體現(xiàn)功能監(jiān)管理念，GLBA廢除了聯(lián)邦證券法對于商業(yè)銀行的適用豁免，要求商業(yè)銀行的大部分證券業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交單獨的關(guān)聯(lián)機構(gòu)或子公司進行，并接受SEC的監(jiān)管。 同時，為了解決功能監(jiān)管下金融創(chuàng)新產(chǎn)品在監(jiān)管歸屬上的潛在爭議，GLBA第205節(jié)專門規(guī)定了對“新混合產(chǎn)品”（new hybrid product）的監(jiān)管權(quán)：原則上新混合產(chǎn)品歸屬SEC監(jiān)管，但SEC在制訂規(guī)則之前，應(yīng)就與新混合產(chǎn)品有關(guān)的證券商注冊要求與聯(lián)邦儲備委員會（以下簡稱“聯(lián)儲”）協(xié)商并取得一致。 在適應(yīng)金融機構(gòu)業(yè)務(wù)多元化、強化業(yè)務(wù)監(jiān)管方面，功能監(jiān)管優(yōu)勢明顯。但是，如上文所述，在涉及整體風(fēng)險和清償能力的審慎性監(jiān)管方面，功能監(jiān)管并不能完全滿足需要。這一點在金融集團的監(jiān)管上體現(xiàn)得尤為突出：在各功能監(jiān)管機構(gòu)對金融集團各種業(yè)務(wù)實施功能監(jiān)管的同時，還需要有一個機構(gòu)從整體上把握金融集團的風(fēng)險和清償能力，實施審慎性監(jiān)管。為此，GLBA明確規(guī)定聯(lián)儲作為金融控股公司的總體監(jiān)管者，或所謂“傘形監(jiān)管者”（umbrella regulator），對于金融控股公司及其子公司擁有法定監(jiān)管權(quán)，有權(quán)基于審慎性需要，對其財務(wù)、風(fēng)險和合規(guī)情況等進行檢查，并隨時要求其提交有關(guān)報告。[16] （二）單一監(jiān)管：最佳選擇？ 截至2005年，已有至少50個國家在不同程度上確立了綜合監(jiān)管體制：或者設(shè)立全面負責(zé)所有金融部門監(jiān)管的單一機構(gòu)，或者賦予特定機構(gòu)監(jiān)管至少兩個主要金融部門（銀行＋保險、銀行＋證券、證券和保險）的權(quán)限。[17] 盡管早在20世紀80年代就已在北歐國家出現(xiàn)， 但綜合監(jiān)管這種結(jié)構(gòu)性改革的真正催化劑和焦點是1997年英國金融服務(wù)局（Financial Services Authority, FSA）的建立。下文的討論將主要圍繞以英國FSA模式為代表的單一監(jiān)管模式展開。 單一監(jiān)管的擁躉列舉了其諸多優(yōu)勢，如更好的監(jiān)控跨部門金融風(fēng)險、更有效的監(jiān)管金融集團、避免監(jiān)管俘獲、有助于消費者保護、有利于降低監(jiān)管成本，等等。[18] 但是，正如有學(xué)者所指出的，在所有支持單一監(jiān)管的主要論證中，都能發(fā)現(xiàn)其一系列相應(yīng)的抵銷性的缺點。[19] 因此，筆者不擬對單一監(jiān)管的優(yōu)劣逐一辨析，而是試圖從以下三個角度觀察其是否一定是金融監(jiān)管的最佳選擇：（1）金融監(jiān)管者選擇單一監(jiān)管的主要理由是什么，以及這些理由是否充分；（2）單一監(jiān)管之于金融競爭與沖突的影響如何；（3）單一監(jiān)管有效發(fā)揮作用所需的外部條件如何。 在世界銀行對實行綜合監(jiān)管的國家進行的一項抽樣調(diào)查中，問題之一是采取綜合監(jiān)管的主要理由。各國監(jiān)管者選擇最多的三個理由依次是：（1）更好的監(jiān)管朝向全面混業(yè)發(fā)展的金融體系；（2）最大化規(guī)模和范圍經(jīng)濟（economies of scale and scope），降低監(jiān)管成本；（3）解決既有監(jiān)管機構(gòu)溝通與合作不佳的問題。[20] 第一個理由主要是基于這樣一種認知，即金融混業(yè)的發(fā)展不僅在模糊金融機構(gòu)的界限，也在模糊金融業(yè)務(wù)/產(chǎn)品的界限，傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù)疆界正在消失，分業(yè)監(jiān)管不再現(xiàn)實。然而，研究表明，不同行業(yè)的核心金融業(yè)務(wù)仍然是可以清晰區(qū)分的。[21] 例如，銀行業(yè)的核心業(yè)務(wù)是吸收活期存款和發(fā)放商業(yè)信貸，以及二者之間的不匹配性（mismatch），這一核心特征是其它金融產(chǎn)品所不可取代的。[22] 具有顯著差別的核心業(yè)務(wù)的存在，是功能監(jiān)管必要性和合理性的基礎(chǔ)；非核心業(yè)務(wù)的模糊化，則可以通過監(jiān)管協(xié)商和沖突解決機制來應(yīng)對。對于第二個理由，該項調(diào)查報告本身即指出，就規(guī)模經(jīng)濟而言，并無確鑿的數(shù)據(jù)表明新監(jiān)管機構(gòu)的運營成本低于之前各監(jiān)管機構(gòu)運營成本之和；[23] 而在范圍經(jīng)濟方面，經(jīng)驗表明綜合監(jiān)管者內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)趨向于反映傳統(tǒng)的機構(gòu)界限，其是否有助于提高效率，尚待觀察。[24] 至于加強監(jiān)管溝通與合作的問題，同樣沒有充分證據(jù)表明，綜合監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部各部門之間的溝通，會自然比功能監(jiān)管機構(gòu)之間的溝通更為良好。[25] 盡管單一監(jiān)管可以消除監(jiān)管機構(gòu)之間的地盤之爭，防止競次現(xiàn)象，但監(jiān)管制衡卻也隨之失去。結(jié)構(gòu)的龐雜和權(quán)力的集中易于強化單一監(jiān)管機構(gòu)的官僚性，使監(jiān)管趨向于固執(zhí)和嚴厲，而對市場需求無動于衷。同時，在單一監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部仍按傳統(tǒng)機構(gòu)界限劃分部門的情況下，代表不同金融領(lǐng)域的各部門之間的機構(gòu)內(nèi)競爭依然存在，強勢部門（如銀行監(jiān)管部門）有可能獲得單一機構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)，從而產(chǎn)生片面監(jiān)管的風(fēng)險。同樣的，反映傳統(tǒng)監(jiān)管機構(gòu)特征的各部門之間在監(jiān)管理念、監(jiān)管方法和監(jiān)管文化方面的沖突并不會因機構(gòu)整合而自然消失，只不過由機構(gòu)間沖突內(nèi)化為機構(gòu)內(nèi)沖突。 緩解這一問題的方法是整合監(jiān)管規(guī)則，即以統(tǒng)一的監(jiān)管方法和規(guī)則，取代各部門所依賴的傳統(tǒng)方法和既有規(guī)則。然而，規(guī)則整合的難度更甚于機構(gòu)整合；在設(shè)立綜合監(jiān)管機構(gòu)的國家中，只有極少數(shù)制定了適用于整個金融體系監(jiān)管的統(tǒng)一規(guī)則。[26] 在單一監(jiān)管模式有效發(fā)揮作用的外部條件方面，一項針對68個國家金融監(jiān)管體制的實證研究顯示，金融監(jiān)管集中程度/可能性與制度環(huán)境良好程度成正比，與市場規(guī)模和中央銀行的參與程度成反比。[27] 換言之，這意味著：（1）制度環(huán)境越成熟，“良治”（good governance）程度越高，越易于實現(xiàn)綜合監(jiān)管；（2）市場規(guī)模越大，越不易于實現(xiàn)綜合監(jiān)管；（3）中央銀行在金融監(jiān)管體系中的角色越積極，越不易于實現(xiàn)綜合監(jiān)管。這一研究結(jié)果對于意欲效仿單一監(jiān)管的國家不無參考價值。 四、我國的制度選擇與完善 （一）分業(yè)監(jiān)管抑或單一監(jiān)管 理解一國金融監(jiān)管體制最好的方法是用歷史的眼光觀察。美國堅持功能監(jiān)管基礎(chǔ)上的傘形監(jiān)管架構(gòu)、拒絕集中監(jiān)管，固然體現(xiàn)了歷史形成的牢固傳統(tǒng)，英國采用單一監(jiān)管架構(gòu)、整合監(jiān)管權(quán)力，在很大程度上也是歷史形成而非刻意設(shè)計的結(jié)果。這一原則，既適用于對我國現(xiàn)有金融監(jiān)管體制的分析，也適用于對可能的借鑒與移植的探討。 改革開放以來，我國金融經(jīng)營和監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了“混業(yè)經(jīng)營，混業(yè)監(jiān)管”――“混業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”――“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”三個階段?，F(xiàn)行金融分業(yè)監(jiān)管體制的確立，如果從1995年《商業(yè)銀行法》頒布起算，不過十余年；如果從1998年保監(jiān)會成立和《證券法》頒布起算，還不到十年；而如果從2003年銀監(jiān)會成立起算，則不過短短數(shù)年。目前各監(jiān)管部門還處在做好各自領(lǐng)域的基礎(chǔ)監(jiān)管工作，完善分業(yè)監(jiān)管體制的階段，更需要的是總結(jié)監(jiān)管經(jīng)驗，鞏固既有成果，獲取更多的分業(yè)監(jiān)管收益，而不是在缺乏足夠論證和經(jīng)驗支持的情況下貿(mào)然啟動監(jiān)管整合。 總結(jié)我國目前對分業(yè)監(jiān)管體制的詬病，其實主要集中在兩個方面：第一，不能有效監(jiān)管金融集團；第二，不能有效應(yīng)對以形形色色理財產(chǎn)品為代表的金融創(chuàng)新的發(fā)展。但是，通過確立功能監(jiān)管原則，并在此基礎(chǔ)上建立法定監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，上述兩個問題都可以得到解決，下文將作進一步討論。相反，基于上文的相關(guān)分析，我國目前并不適于建立單一監(jiān)管體制。 首先，我國金融市場尚處于發(fā)育階段，金融部門之間的差異多于共性，絕大部分金融機構(gòu)之間還有著清晰的劃分，遠未發(fā)展成熟到需要/可以由單一機構(gòu)實行一體化監(jiān)管的程度。其次，如上所述，單一監(jiān)管有兩層含義，即機構(gòu)的統(tǒng)一和規(guī)則的統(tǒng)一。如果僅僅整合機構(gòu)，那么所形成的綜合機構(gòu)與傘形架構(gòu)其實區(qū)別不大，并不能充分發(fā)揮綜合監(jiān)管的長處。然而，鑒于我國現(xiàn)有三大監(jiān)管機構(gòu)的規(guī)模，即使僅僅進行機構(gòu)整合，也將意味著巨大的變革成本。至于監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一，考慮到我國金融市場和金融法律制度的實際情況，更是極不現(xiàn)實。再次，以四大國有商業(yè)銀行為代表的存款類金融機構(gòu)目前仍然在金融業(yè)內(nèi)占據(jù)統(tǒng)治地位，金融業(yè)仍然以銀行為主導(dǎo)，[28] 實力上的顯著不均可能導(dǎo)致銀行業(yè)監(jiān)管部門在單一機構(gòu)中獲得壓倒性優(yōu)勢，使得監(jiān)管資源分配或監(jiān)管政策設(shè)計出現(xiàn)傾斜。最后，由于我國金融監(jiān)管體制建立的時間較短，加之金融業(yè)國有比重較大，監(jiān)管部門同金融機構(gòu)之間的關(guān)系比較復(fù)雜，監(jiān)管獨立性并未充分確立。在這種情況下，相對于多頭監(jiān)管，大一統(tǒng)的單一監(jiān)管模式更有可能為行政干預(yù)和利益集團監(jiān)管俘獲創(chuàng)造條件。 因此，從我國目前實際出發(fā)，單一監(jiān)管并不適宜，保持和完善現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制，是更為明智的選擇。至于因金融創(chuàng)新和金融集團發(fā)展而加劇的金融監(jiān)管沖突，則可以通過加強機構(gòu)間監(jiān)管協(xié)調(diào)來解決。 （二）金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的完善建議 1. 建立人民銀行主導(dǎo)的法定監(jiān)管協(xié)調(diào)架構(gòu) 2003年通過的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和修訂后的《中國人民銀行法》對金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制作了原則性規(guī)定。其中，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第6條和《中國人民銀行法》第35條規(guī)定銀監(jiān)會和人民銀行應(yīng)當在相互之間及同其他金融監(jiān)管機構(gòu)之間建立監(jiān)管信息共享機制，《中國人民銀行法》第9條則授權(quán)/責(zé)成國務(wù)院建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。但是，迄今為止的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)僅限于銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會不定期召開的監(jiān)管聯(lián)席會議，停留在政策層面，不是法定機制，內(nèi)容也以“務(wù)虛”為主，實際收效甚微。事實上，從本文第三部分關(guān)于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的分析中不難發(fā)現(xiàn)一個共性的特征，即存在一個總體意義上的監(jiān)管者，對金融機構(gòu)進行總體監(jiān)督和控制；惟其如此，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)才具有堅實的平臺。反觀上述法律有關(guān)協(xié)調(diào)機制條款，并未創(chuàng)設(shè)這樣一個監(jiān)管主體，甚至也沒有提供推定出這樣一個總體監(jiān)管者的余地，難以形成真正有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)。既然按照上文分析，我國并不適宜實行單一監(jiān)管，那么當務(wù)之急，便是確定功能監(jiān)管基礎(chǔ)上的傘形監(jiān)管者。 目前來看，最適合擔(dān)任傘形監(jiān)管者的，莫過于中國人民銀行。中央銀行在金融監(jiān)管中的必要性和重要性毋庸置疑，即使是在實行綜合監(jiān)管的國家，中央銀行在發(fā)布和修訂有關(guān)審慎性法規(guī)、授予或吊銷金融機構(gòu)牌照以及制定有關(guān)金融系統(tǒng)整體的重要法律方面也繼續(xù)發(fā)揮重要作用。[29] 出于有效履行貨幣政策職能、防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險，有效行使最后貸款人職能，以及發(fā)揮比較優(yōu)勢和降低監(jiān)管成本等考慮，中央銀行需要行使一定金融監(jiān)管職能。[30] 同時，肩負宏觀經(jīng)濟良好運行職責(zé)的中央銀行，也能夠更好的在防范金融風(fēng)險與允許適度風(fēng)險行為以保持宏觀經(jīng)濟活力之間保持平衡，而不像并不承擔(dān)宏觀經(jīng)濟職能的其它監(jiān)管機構(gòu)那樣，存在過度壓制風(fēng)險以防止金融機構(gòu)倒閉的傾向。[31] 就我國實際情況而言，一方面銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分業(yè)而治，缺乏人民銀行那樣的超然地位；另一方面，人民銀行歷史上曾經(jīng)是金融市場的全面監(jiān)管者，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的監(jiān)管職能均襲自人民銀行，人民銀行擁有“三會”所不及的影響力。傘形監(jiān)管者的職責(zé)，由人民銀行承擔(dān)最為適宜。 有鑒于此，應(yīng)由國務(wù)院根據(jù)《中國人民銀行法》第9條的授權(quán)，以行政法規(guī)的形式確認人民銀行總體監(jiān)管者的地位，建立人民銀行主導(dǎo)下的常設(shè)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)架構(gòu)。在此架構(gòu)下，對各種金融理財產(chǎn)品以“功能”為基礎(chǔ)協(xié)調(diào)監(jiān)管，并由人民銀行作為金融控股公司的法定監(jiān)管者。 2. 協(xié)調(diào)金融理財產(chǎn)品監(jiān)管 目前我國金融機構(gòu)推出的各類金融理財產(chǎn)品，是金融創(chuàng)新的集中體現(xiàn)，也是監(jiān)管亂局的源頭之一?，F(xiàn)有的理財產(chǎn)品涵蓋各種金融機構(gòu)，包括商業(yè)銀行的人民幣和外幣代客理財業(yè)務(wù)、信托投資公司的資金信托業(yè)務(wù)、基金管理公司的基金管理業(yè)務(wù)和委托資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、證券公司的定向資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)和集合資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、保險公司的投資連接保險和萬能保險業(yè)務(wù)等。 各類理財產(chǎn)品雖然在法律性質(zhì)上雖然尚無清晰界定，但都具有相當程度的信托色彩，在功能、運行機制和監(jiān)管思路方面也大體一致。[32] 然而，由于缺乏監(jiān)管協(xié)調(diào)，各監(jiān)管部門在這一領(lǐng)域基本上是按照機構(gòu)監(jiān)管的原則各自為政，在投資金額起點、期限設(shè)置、能否保本、能否有固定收益、能否轉(zhuǎn)讓流通以及能否跨地區(qū)分支機構(gòu)經(jīng)營等基本問題上各執(zhí)一詞，既不利于相關(guān)業(yè)務(wù)的順利開展，更不利于有效監(jiān)管和投資者保護。 為解決這一問題，需要改變監(jiān)管方法，由機構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管。對于已有的理財產(chǎn)品，根據(jù)其基本功能（如信托），由人民銀行會同“三會”協(xié)商確定基本監(jiān)管規(guī)則，報請國務(wù)院以行政法規(guī)形式發(fā)布，作為該領(lǐng)域監(jiān)管依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，有權(quán)監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)相關(guān)產(chǎn)品的具體功能，可以制定實施細則；如果在實施中出現(xiàn)分歧，同樣經(jīng)由協(xié)商解決，如無法取得一致，可以通過常設(shè)協(xié)調(diào)架構(gòu)中的爭議解決機制，由人民銀行報請國務(wù)院裁斷。對于將來的金融創(chuàng)新，也依據(jù)功能原則加以協(xié)調(diào)監(jiān)管：任何監(jiān)管部門對可能涉及其它部門權(quán)限的混合金融產(chǎn)品制訂規(guī)則時，應(yīng)事先與該部門及人民銀行進行協(xié)商，達成一致；如無法取得一致，則可訴諸爭議解決機制。 3. 明確金融集團監(jiān)管權(quán)限 嚴格說來，即使是在2003年和2005年《商業(yè)銀行法》和《證券法》修訂之前，我國法律也并未明文禁止通過控股公司的形式建立金融集團。《商業(yè)銀行法》第43條禁止商業(yè)銀行“從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)”或“向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資”，但并不禁止其它企業(yè)投資控股商業(yè)銀行；《證券法》第6條要求“證券公司與銀行、信托、保險業(yè)務(wù)機構(gòu)分別設(shè)立”，而控股公司之下的作為獨立法人的子公司，理論上也符合“分別設(shè)立”的要求?？梢姡辽賹τ诮鹑诳毓晒具@種形式而言，其實一直不存在法律障礙。修訂中增加“國家另有規(guī)定的除外”的但書，只是為更多形式的金融集團（如銀行母公司型）和金融混業(yè)預(yù)留空間。這樣，對于金融集團一方面立法未予整體禁止，另一方面卻又沒有相應(yīng)規(guī)則加以規(guī)范，導(dǎo)致我國金融集團無序發(fā)展，形成監(jiān)管空白。目前的主監(jiān)管制度既無法律約束力，也難以清晰劃分監(jiān)管權(quán)限，作用有限。以立法形式明確對金融集團的監(jiān)管權(quán)限和分工，已是勢在必行。 我國目前金融集團模式不一，在監(jiān)管上也應(yīng)有相應(yīng)區(qū)別：對于金融控股公司，即由純粹控股公司控股不同金融機構(gòu)形成的金融集團，按照上述監(jiān)管協(xié)調(diào)架構(gòu)，由人民銀行作為傘形監(jiān)管者，負責(zé)金融控股公司整體監(jiān)管；各金融子公司的業(yè)務(wù)，則由各監(jiān)管機構(gòu)按照功能原則進行相應(yīng)監(jiān)管。對于金融機構(gòu)作為母公司形成的金融集團（如銀行母公司型），由母公司的功能監(jiān)管機構(gòu)（如銀監(jiān)會）在并表基礎(chǔ)上對母公司進行監(jiān)管，其金融子公司則由其它相應(yīng)功能監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管。 五、結(jié)論 金融監(jiān)管競爭與沖突是與金融監(jiān)管相始終的話題，金融集團的發(fā)展使得這一話題更加引人注目。如何應(yīng)對和解決，并不存在絕對的理論標準或?qū)嵺`坐標，而是取決于一國需要/能夠在多大程度上容納監(jiān)管競爭，以及在何種意義上消弭監(jiān)管沖突。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建，正如金融監(jiān)管模式的選擇一樣，受制于一國獨特的國情，受制于其在政治、經(jīng)濟、歷史、金融市場和監(jiān)管資源方面的條件。在這個意義上，每個國家都有其不同于其它國家的、選擇或不選擇某種模式的理由。 我國近年來金融集團和金融創(chuàng)新的發(fā)展不斷挑戰(zhàn)既有的監(jiān)管體制，也提出了監(jiān)管協(xié)調(diào)的迫切要求。惟其如此，我們更需要對實踐中究竟需要解決什么問題以及如何解決這些問題進行冷靜分析，而不是貿(mào)然移植“先進”模式。當此分業(yè)監(jiān)管體制全面確立時日尚短，制度成本收益尚待進一步把握之際，保持制度的連續(xù)和穩(wěn)定，應(yīng)當成為優(yōu)先考慮的目標。在現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管格局下，通過確立功能監(jiān)管原則，并在此基礎(chǔ)上建立中央銀行主導(dǎo)的傘形監(jiān)管架構(gòu)，足以解決目前實踐中存在的主要問題。這應(yīng)該成為當前以及將來一段時期內(nèi)我國監(jiān)管體制的基本定位。 原載于《北京大學(xué)學(xué)報哲學(xué)社會科學(xué)版》2008年第3期。 注釋: [1] 參見溫家寶：“全面深化金融改革 促進金融業(yè)持續(xù)健康安全發(fā)展”（在2007年全國金融工作會議上的講話），載新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2007-03/01/content_5788935.htm，最后訪問于2007年5月31日。 [2] See generally James M. Buchanan and Gordon Tullock: The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, University of Michigan Press (1962). [3] See Christos Hadjiemmanuil, Institutional Structure of Financial Regulation: A Trend Towards ‘Megaregulators’?, in Financial Regulation: A Guide to Structural Reform, Arner & J.J. Lin eds., Thomson, Sweet & Maxwell Asia, 2003, at 142. [4] 例如，美國聯(lián)邦儲備委員會前主席艾倫格林斯潘就認為，監(jiān)管套利帶來了持續(xù)的金融創(chuàng)新，而單一監(jiān)管則可能會阻礙這種創(chuàng)新。See Alan Greenspan, Financial Reforms and the Importance of a Decentralized Banking System, available at http://www.federalreserve.gov/boarddocs/speeches/1997/19970322.htm, last visited May 31, 2007. [5] 參見約瑟夫 J. 諾頓：《全球金融改革視角下的單一監(jiān)管者模式：對英國FSA經(jīng)驗的批判性重估》，廖凡譯，載《北大法律評論》第7卷第2輯（2006年6月），第568頁。 [6] See Greenspan, Financial Reforms and the Importance of a Decentralized Banking System, supra note 4. [7] See BCBS, Core Principles for Effective Banking Supervision (1997), Introduction; IAIS, Insurance Supervisory Principles (1997), 3, Par. 7-8; IOSCO, Objectives and Principles of Securities Regulation (1998), Art. 4.1. See also Joint Forum, Cross-Sectoral Comparison of Core Principles (2001), at 13. [8] 參見楊勇：《金融集團法律問題研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第195頁；Elizabeth F. Brown, Why the United States Needs a Single Financial Services Agency, 14 U. Miami Bus. L. Rev. 1, 52-57 (2005). [9] 世界銀行的抽樣調(diào)查顯示，從1990年到2001年，金融集團在銀行業(yè)的市場份額從53%增加到71%，在證券業(yè)的市場份額從54%增加到63%，在保險業(yè)的市場份額從41%增加到70%。See Jos de Luna Martnez & Thomas A. Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, World Bank Policy Research Working Paper 3096 (July 2003), at 10. [10] See IOSCO, Principles for the Supervision of Financial Conglomerates (1992), at 3; Joint Forum, Supervision of Financial Conglomerates (1998), at 64; European Commission, Directive 2002/87/EC (Financial Conglomerate Directive) (2002), Art. 2. [11] Charles Goodhart, et al., Financial Regulation: Why, How and Where Now? Routledge, 1998, at 148, 156. [12] See Roberta S. Karmel, Functional Regulation, 501 Practicing Law Inst./ Corp 9, 9 (1985). [13] 參見楊勇：《金融集團法律問題研究》，前注8, 第190頁。 [14] GLBA第二章章名即為“功能監(jiān)管”。See GLBA, 113 Stat. 1338 (1999), Title 2. [15] James A. Leach, Modernization of Financial Institutions, 25 Iowa J. Corp. L. 681, 688 (2000). [16] GLBA, 111. [17] See Martnez & Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 2; Brown, Why the United States Needs a Single Financial Services Agency, Supra note 8, at 92-93. [18] See Brown, Why the United States Needs a Single Financial Services Agency, Supra note 8, Part V (at 74-87). [19] 參見諾頓：《全球金融改革視角下的單一監(jiān)管者模式：對英國FSA經(jīng)驗的批判性重估》，前注5，第544頁。 [20] 有15個國家參加此項調(diào)查。See Jos de Luna Martnez & Thomas A. Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 10. [21] See Jonathan R. Macey, The Business of Banking: Before and After Gramm-Leach-Bliley, 25 Iowa J. Corp. L. 691, 709 (2000). [22] Id., at 698-99, 707. [23] See Martnez & Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 9 (FN.8). [24] 參見諾頓：《全球金融改革視角下的單一監(jiān)管者模式：對英國FSA經(jīng)驗的批判性重估》，前注5，第567頁。 [25] See Sundeep Tucker, FSA Examines Governance of Retail Investment Fund Sector, Fin. Times, May 7, 2004; Eilis Ferran, Do Financial Supermarkets Need Super Regulators: The United Kingdom’s Experience in Adopting the Single Financial Regulator Model, 28 Brooklyn J. Intl L. 257 (2003), n133, 135. [26] See Martnez & Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 31-32. [27] See Donato Masciandaro, Financial Supervision Architectures and the Role of Central Banks, 18 Transnatl Law. 351, 367-68 (2005). [28] 參見中國人民銀行《2006年中國金融市場發(fā)展報告》總論（2007年5月），載http://www.pbc.gov.cn/detail.asp?col=100&id=2210，最后訪問于2007年6月4日。 [29] See Martnez & Rose, International Survey of Integrated Financial Sector Supervision, supra note 9, at 12. [30] 參見廖凡、王斯曼：《略論人民銀行與銀監(jiān)會監(jiān)管職能的劃分與協(xié)調(diào)》，載《金融法苑》2003年第8期，第53-54頁。 [31] See Greenspan, Financial Reforms and the Importance of a Decentralized Banking System, supra note 4. [32] 參見郭靂：《中國銀行業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展的法律思考》，北京大學(xué)出版社2006年版，第55-72頁。  THANKS !!! 致力為企業(yè)和個人提供合同協(xié)議，策劃案計劃書，學(xué)習(xí)課件等等 打造全網(wǎng)一站式需求 歡迎您的下載，資料僅供參考 可修改編輯